“政府会计制度需要向权责发生制过渡”

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经过十年的博弈，预算法的修订终于接近尾声。

25日至31日，将召开第十二届全国人大常委会第十次会议，对预算法修正案草案进行第四次审议，预计四审通过的可能性很高。

昨天，会议组成人员在分组审议预算法修正案草案时表示，草案四审稿充分采纳了上次审议意见，顺应社会关注，顺应全面深化改革的要求，已经成熟，赞成本届会议表决。

中国社科院财政贸易所财政研究室主任杨志勇告诉《第一财经日报》记者，今年6月30日，政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》。 目前，中国的重大改革应该有法律依据。 这个时候，发表了新的预算法，相信“方案”的整体精神体现在预算法中。

预算法四审以规范政府收支行为，建立健全全面的规范，公开透明的预算制度为立法目的，建立了四本预算的全口径预算体系，被认为是新预算法的一大亮点。 但是，本报采访的许多专家表示，全口径预算体系还需要政府会计制度改革的协助。

全口径预算4本

据本报报道，全国人大25日公布了预算法修正案草案四审稿。 四审中在立法宗旨中增加了“加强预算约束”，更加严格了全口径预算的定义和管理。

迄今为止的三审已经确立了四本预算的全口径预算体系。 四个预算，即常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，构成了政府所有的收入和支出。

虽然四审尚未向社会公布，但本报记者采访的多位专家表示，四审与三审相比，表现更加完整，但变化不大。 根据总公司的报道，四审稿确定了政府的全部收入和支出应该纳入预算。

事实上，现行预算法没有将政府所有收入纳入预算，因此可以依靠“体外循环”的财政资金，为许多政府机构“小金库”的存在提供了腐败的温床。

从2004年开始，中国政府的预算外收入已经全部纳入预算管理，4本预算都纳入了预算报告，但是在编制和管理上还有很多不完善的地方。

例如国有资本预算，但目前国有资本预算只吸纳了部分国有公司的收益，并不涵盖所有国有公司，不包括银行等国有金融机构。 这是因为不能说是真正的全口径预算。

杨志勇告诉本报记者，新预算法一旦实施，意味着所有收入和支出将纳入人大审议，并赋予法律意义。 将来，政府的四本预算都要依法进行审计、申报、审议、执行、监督。

另外，预算法修正案规定了4本预算。 据三读介绍，公共预算通常对税收为主体的财政收入安排收支预算，以保障和改善民生、推动经济社会快速发展、维护国家安全、维持国家机关正常运转等。

政府性基金预算是指根据法律、行政法规的规定在一定期限内对特定对象征收、征收或者以其他方式筹集的资金，专门用于特定公用事业快速发展的收支预算，其中也包括最著名的“土地出售收入”。

国有资本经营预算是指对国有资本收益安排支出的收支预算。

社会保险基金预算是用社会保险支付、常规公共预算安排和其他方式筹集的资金，特别用于社会保险收支预算。

政府会计制度应为一套

在所谓“一级政府一级财政”的情况下，预算法的修改最终影响的还是各级政府的预算编制和管理。 新算法出现了，各级政府准备好了吗？

“从技术角度看，地方政府如何适应新的预算法进行预算编制和管理，确实是一个需要努力的过程。 ’一位直辖市财政局官员告诉本报记者。

各地政府已经将4本预算列入预算报告，但只有常规公共预算编制比较成熟，其他3本预算的许多副本仍未完全出现。 而且，与公共预算相比，其他三本账在考核方法、招聘用途、资本注入和收益平衡机制上有很大不同。

前述财政局官员向本报记者介绍，以国有资本经营预算为例，公司是权责发生制的会计审查制度，预算是现金主义实现制的审查报告制度，两者的联系需要进一步细化。

现金主义的实现就像今天收到了钱，不管这笔钱是预付款还是拖欠，不是今天应该收到，今天收到的话，今天的收入支出都是一样的，不管今天支付的是今年还是明年，都是今天的支出 权责发生制是指看今天收到的这笔钱今天是否应该收到。 准确地说，只有今天发生业务才能计算收支。

学术界认为，现存款制是按部就班的权责发生制，权责发生制更强调效率，更好地反映政府行为是我国政府会计制度的改革方向，但在我国现阶段很难很快过渡到完整的权责发生制，仍需循序渐进。

另一方面，社会保险基金预算也不同于公共预算。 与公共预算简单地要求当年的收支平衡不同，社会保险基金存在当年收支不完全对等的问题。

例如，社会保障基金之所以出现当年收入多、支出少的情况，可能是因为当年就业人口多、退休人口少，5年后人口老龄化加速，本地区退休人员增加，支出比收入增长快，这就要给人大代表和社会各方一个确定的概念

“这是中长期的平衡，将预算和决算做得更细致，在向人大报告时要明确说明，对政府预算水平提出了更高的要求。 ’前述财政局官员告诉本报记者。

清华大学经济管理学院教授于增彪对《第一财经日报》记者表示，预算收入和支出首先是社会财富的分配问题，而“如何划分”则是技术问题，涉及预算会计制度。 但是，在现行的会计制度下，资产、债务以及少量的应付账款、应收账款没有反映在预算中，所谓的“全口径”与预期相差甚远。

于增彪也认为，现行的预算会计制度只有现金主义，也就是实际发生的现金收入和现金支出，才能纳入预算，改为权责发生主义，全口径才有实际意义。

杨志勇也向本报表示，全口径预算的实施，对各级财政部门来说，都需要花很多心思。 但是，他认为地方财政部门的预算编制能力不会影响新的预算法的制定。

“财政部门的执行能力是一个实践过程，不影响法律的先行。 四审通过的话，年正式生效是个好时机。 ”杨志勇对本报记者说。

“财政是政府执事，执事还是要听家长的。 ’南昌市财政局一名工作人员告诉本报记者。 在他看来，全口径预算在技术方面不是问题，而是首要看政府执行的决心。 目前他居住的地区还没有实行全口径预算编制，但开始试行编制权责发生制的政府债务报告。