“预算法撰改与财税改革合拍 修法主导权纠结近十年”

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算法简化与财税体制改革的“一致”

将财税体制从改革创新框架上改变； 专家表示，“允许财政专家存在”等问题仍然存在，将逐步完全调整

8月31日，经过第三届全国人大的雕琢，新的预算法终于公布了。

算法一直伴随着我国财税体制改革而产生。 20年前，预算法公布后，税制改革开始； 20年后，新预算法审议通过时，新财税改革顶层设计方案——“深化财税体制改革总体方案”也将于近期出台。

复旦大学经济学院教授韦森、中国政法大学财税法研究中心主任施正文等专家认为，预算法修订后，将处理原预算法中存在的一系列基本问题，开辟财税体制改革的新框架，但还存在问题。

游戏修法的主导权之争近十年

原算法于1994年公布后，1997年全国人大提交了编撰变更会议，至2004年修订法正式启动。 但是，法律修订开始后，法律修订的主导权和国库管理权这两个问题困扰了近10年。

复旦经济学院的韦森教授参加过相关修法专家座谈会。 他说:“人大想对财政部施加‘紧箍咒’。 财政部必须穿“宽松的衣服”，这样表达了修改法律的主导权游戏。

据其回忆，2006年，由人大主导起草的第一份草案曾向相关部门、机构征求意见。 但是，由于该草案在一些分支中未获得通过，修订法被搁置。

2009年，修订法再次启动，但起草单位有2个。 “首先由全国人大预工作委员会和财政部分别起草草案，最后由双方同意初稿。”韦森说。 二审时，初稿公开征集意见，公众质疑的焦点之一是部门立法痕迹，写有《国务院另行规定》的《授权立法》条款达到15条。

国库管理权的游戏也同样激烈。 原算法明确为“中央银行经理制”，“中央国库业务由人民银行经理办理，地方国库业务按照国务院有关规定办理。 ”。 但是，二审、三审都删除了该条款，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。

围绕国库管理权，财政部曾致信中篇的潘功胜央行副总裁、刘贵生国库局长明确了各自的理由。 财政部认为“央行经理制”应该改为“代理制”。 否则，存在职能重叠、越位现象的央行强调，央行经理国库可以体现职责分离和权力平衡。

两大问题的争论难解，原预算法与财税体制的冲突愈演愈烈。 例如，原预算法禁止地方政府举债，但许多政府利用平台企业暗箱借款。 草案的立法宗旨是“健全国家对预算的管理”，还停留在“管理法”层面。

突破国库管理权四审的尘埃

上述修改法的“僵局”在今年4月3日的审查中完全改变了。

首先是法律修改的主导权的变化。 专家们观察说，当时作修法报告的是全国人大法律委员会副主任委员李飞，此前一审、二审的是财政部官员。 立法宗旨也从以往的《管理法》过渡到《权法》，确定了“为了规范政府收支行为，加强预算管理和监督”有制定预算法的目的。

立法宗旨的变更，带来了三审稿的几个重大修订:确定“四本书”的定义，明确全口径预算体系； 地方债的发行； 加强“三公经费”、政府采购等全部纳入预算公开范围的人大预算审批权等。

此前讨论的国库管理权问题也于8月解决。 四审恢复了“中央银行经理制”的制度设计。 然后细分了三审中的几个重大突破点，如加强地方债“防火墙”，限制了地方债的资金用途。 深化人大审查监督权，规定在预审时，将人大专门委员会等机关的预审意见印制发给人大代表等。

8月26日，全国人大常委会分组审议四审时，全国人大财经委员会副主任尹中卿评价说:“(四审)很好地体现了党的十八大和十八届三中全会的决定精神，与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案相协调，较好地回应了社会关注。”

受访者认为，此次预算法大修在头九年跌停，近期提速的首要原因是，18届三中全会确定了“公开透明预算制度”、“全口径预算”等预算改革方向，推进财税体制改革 原预算法中关于地方债、转移支付等的规定与现行财税体制相背离，进而阻碍下一步财税体制改革，因此现实中要求加快修改法律。

方向的新的预算法必须继续完整[/s2/]

原算法实施后不久，财税体制改革进程滞后，无法满足改革诉求的问题凸现出来。 面对新财税体制改革的启动，新预算法将对改革起到多大的牵引力？ 能比较有效地控制改革中的风险吗？

“确实，新预算方法还有完善的地方”。 施本文向新京报记者表示，新预算法恢复了央行国库经理制，但允许财政专家(各级财政部门在商业银行和其他金融机构开设的资金账户)存在，未确定提出“两个直达”，所有公款由支付人口账户直达国库单一账户，

预算法修订后，人大对预算的审查监督权大大加强。 他说:“但最需要的是实际加强预算的初审机构，因此业界呼吁成立预算委员会。” 现在人大的审查预算都是“一揽子表决”。 如果能够对预算案中的科学技术不满意，对教育不满意等进行逐条表决，在不影响整个预算案的情况下单独投否决票更有利于发挥人大的预算审查监督作用。”

但是，他强调任何法律都不能用一次修法处理所有问题。 被称为《经济宪法》、《亚宪法》的预算法协调了中央与地方、国家权力机关之间的法律关系，修改法律的过程更加复杂，“新的预算法处理了全口径预算、公开透明预算体系、立法宗旨等大体性、重要问题，从当前国情来看 三中全会提出了国家治理体系现代化、科学权利体系等改革目标，新的预算法将在全面深化改革的过程中逐步调整、逐步完善”。