“新土改总方案难救小产权房 宅基地仍限农户间流转”

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新土地改革的总体方案难以挽救“小产权房”的宅基地，仍然局限于农户之间的移动

在现有体制和现有法律的双重约束下，中国农村土地制度试图打破有限的冰。

经济预警报告指出，《农村土地制度改革试点总结草案》已上报中央全面深化改革领导小组，其中包括宅基地制度、征地制度、农村集体经营性建设用地采用权入市制度和土地二级市场制度试点方案，最大的亮点是提出宅基地退出机制

具体来说，退出的宅基地可以由集体经济组织根据市场价格回购，确保一定的面积用于宅基地再分配，剩下的可以集体经营建设用地加以采用，调整为实现宅基地的财产利益； 另外，不允许征收非公益性用地，农村集体经营性建设用地的采用权可以在符合计划和用途管制的前提下，不经国家征收为国有建设用地，直接流入市场从事土地开发经营。

如果上述方案得到批准，少数剩余宅基地可以通过退出和调整，“变身”为农村集体经营性建设用地，其开采权可以直接流入市场。 但是，11月25日，国土资源部相关人员根据经济注意报报道，宅基地流转只限于农村集体经济组织成员内部，宅基地制度改革试点方案难以突破。

目前，中国农村属于集体全部的共有三类土地，即耕地、集体经营性建设用地、宅基地。 据统计，农村集体建设用地总量仅为16.5万平方公里，其中至少70%以上为宅基地。 在作为经营性建设用地的乡镇和村经营公司用地中所占比例很小，约为10%。

上述国土资源部相关人士表示，这意味着集体经营性建设用地使用权即使可以实现自由流转，也不太可能对宅基地产生实质性影响，“经营性建设用地开采权的上市不会影响宅基地改革方案，两者是独立的。”

但是这些方案被认为是自1978年实行家庭联产承包制以来，中国最大动向的农村土地制度改革的尝试。

中国土地测量规划院副总工程师邹晓云表示，总方案的最大亮点是建立了农村内部市场，无论是提出宅基地有偿制度，还是外来农户经同意租用宅基地，剩下的宅基地都可以进入市场。 并以不允许城镇居民来农村购房的条文限制购房主体，既保存了农村集体所有制制度，又反复实现土地资源市场化。

经济预警报认为，在这些方案中，宅基地制度和征地制度的改革方案比较成熟，其中宅基地制度试点方案基本没有悬念，集体经营性建设用地采用权入市方案能否通过是此次改革方案的要点。 另外，总体改革方案仍是遵守严格的审查制度、封闭式运营制度、严格的风险控制机制。

11月26日，一位国土资源部高层对经济预警表示:“有人说太激进，有人说太保守，我认为正好。”

全体方案

在这次报告的整体方案中，宅基地制度的试行方案最引人注目。

这个试行方案首先是通过宅基地分配、渠道、退出机制试行宅基地管理制度。 在分配方面，宅基地分配仍然是“户”单位，但在人均耕地少、经济发达的农村，实行比较集中的住房建设实行“户一住房”。 城乡建设用地扩展到边界以外以前传到农业区，继续实行“独栋”。

另一方面，在渠道上分为宅基地无偿制和有偿制，农户首次分配的宅基地，继续实行规定面积内的无偿取得。 有条件地区执业农户自行选择宅基地方位，超标占用宅基地，占用一户以上房屋，归还宅基地后再次申请的，外村农户可以通过继承房屋或者其他合法途径占用宅基地进行有偿采用。 在退出方面，农户主动退出宅基地是基本情况。

一位土地业专家认为该试验方案有许多亮点。 首先对拆迁宅基地进行了创新。 方案中要求村内部拆迁的宅基地可以由集体经济组织按照市场价格回购，确保一定面积用于宅基地再分配，剩下的调整为集体经营性建设用地使用，以实现宅基地财产效益。 在维持规划和原有建筑结构与风貌的基础上，村民可以维持宅基地的性质而维持自营经营，也可以由集体经济组织回购原有宅基地转为经营性建设用地后，按照相关政策和手续进入市场。

其次，宅基地可以在本集体经济组织内部通过租赁、转让、入股等方式流转，也可以通过约定年期、到期回购的典售形式实现利润物权，但外来农户经同意可以租赁宅基地。

在征地制度改革方面，确定了非公共优势用地退出征收范围，也就是说农村集体经营性建设用地的采购权不经过国家对国有建设用地的征收，可以直接转移到市场从事土地开发经营，而征地制度和集体经营性建设用地的采购权市场

中国土地测量规划院副总工程师邹晓云认为，三个改革方案一套，宅基地制度试点方案得到高层赞同，也就是说可以执行。 如果农村集体经营性建设用地纳入市场，将引起农民宅基地转为农村建设用地，进而转为经营性建设用地纳入市场的混乱，最终有可能导致许多农村被拆迁。 因为不管农民愿不愿意，目前农民是否自愿退出宅基地都得不到保护。

据此，集体经营性建设用地上市制度的改革成为此次农村土地制度改革总方案的要点。

根据现行规定，只有合法批准的集体土地建设用地的开采权才能进入市场，但目前合法批准的集体土地建设用地的开采权只占一小部分。 北京市从今年开始对集体建设用地采用了权属权利，据上述国土部相关人员介绍，“目前北京批准采用的集体建设用地只有1%。”

年，国土资源部草拟了农村集体经营性建设用地采用权入市试点方案，进入专家考核阶段。 参加一位专家评审的国土专家在《经济预警报》中表示，“上次该方案没有实质性突破，要求考试在现有法律框架内进行，但内部存在一些争议。” 但是，他表示，目前进入审批流程的试点方案是更新版，业界备受期待。

经济注意报称，国土资源部表示，如果新版本集体经营性建设用地采用权入市试点方案顺利通过，试验区内农村集体经营性建设用地采用权可以出租、抵押、转让，但经营性建设用地仍保持集体全部。 也就是说，村民对宅基地只享有录用权，农民将住宅出售给城市居民的买卖行为未得到法律的同意和保护，属于“小产权房”或仍然违法。

地方考试[/s2/]

目前，我国严禁城镇居民在农村购买宅基地，宅基地开采权的权利主体是本集体经济组织的内部成员。 但是，随着城市化的迅速发展，更多的农民来城市打工，农民在农村拥有的宅基地空了。 据统计，目前中国农村宅基地的10 %~20 %处于闲置状态，部分地区的闲置率甚至达到30%。

闲置宅基地如何退出成为宅基地改革试点方案中急需处理的难点。 从土地主管部门来看，用退出闲置宅基地的方法增加农村耕地，结合城乡建设用地的增减，处理城市建设用地不足问题，是宅基地改革的重要思路。

一位国家发展改革委有关人士在《经济注意报》中表示，“通过城乡增减相结合的方法，以市场化、货币化的方法退出闲置宅基地的开采权，但所有权不变，以城市建设用地指标取代实现退出的宅基地指标。”

但是，上述发改委有关人士表示，闲置宅基地退出办法在内部尚存争议，如何保证“农民自愿、农民参与、农民受益”，如何处理宅基地复垦的资金不足，成为一个颇具争议的两大问题。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻表示，“国土部要求空清除心村，让其回归耕地，这没问题，但必须考虑从退出机制的设计上如何不让其强制退出。 顶层设计要求尊重农民的意愿，有些地方为了财政收益而有土地转移任务，迫使或引导农民退出闲置宅基地的情况时有发生。”

尽管宅基地改革试点方案还在审议中，宅基地改革的各地试验已经开始，浙江、广东、安徽等地已经开始推进宅基地改革试点工作。

根据浙江省国土资源厅介绍，浙江省根据“独栋、拆新建、法定面积”的基本情况，在全省开展农村宅基地利用情况特别调查，明确农民住房建设特别是无住房、危险住房的现状和实际诉求，每年制定农民住房建设名单、规划布局、用地规模、苏斯

此外，浙江对不同地区的宅基地采用了不同的诱惑。 城市规划区内农民住房建设要纳入城市建设，结合“三改一拆”(即旧住宅区、旧厂区、城中村改造拆除违法建筑)和城市低效土地的再开发利用，引导和鼓励公寓式的设置。 对城市规划区外农民建房要纳入新农村建设，利用农村土地综合整治平台，引诱农民把房屋集聚在中心镇、中心村。

11月27日，浙江省国土资源厅一位官员在经济提醒报中表示，国土部宅基地改革试点方案尚未公布，但浙江宅基地管理制度改革方案已获部批准，大体上按照部的意见，不会发生冲突，但各地提出的具体方案更加细化。