“新医改实施第六年硬骨难啃 医改办归口讨论再起”

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烟花三月，新的四季轮回开始了。 新的医疗改革似乎也在这个时候积蓄了力量。

在3月初举行的全国两会上，首次提出政府实务报告的国务院总理李克强提出，与医疗改革相比，“用中国式的方法很好地处理这个世界性难题”。 3月25日举行的国务院常务会议部署了医改要点工作，李克强总理进一步强调，发挥市场作用，推动医改纵深快速发展。

此后的一周，来自地方和部门的35名省部级官员和37名省级卫生计生委主任，在北京参加了中央组织部、国家卫生计生委和国家行政学院三部门联合举办的省部级干部深化医疗改革研究班。

国家计委副主任、国务院医改办公室主任孙志刚在这次研讨会上表示，下一步，将积极推进公立医院改革，加快健全全民医保体系，积极推进社会医疗制度，巩固基本药物制度和基层运营新机制，推进药品流通行业改革等5

年是2009年新医疗改革开始的第六年，医疗改革十二五规划也到现在为止已经过半。

截至目前，基本医疗保险总体覆盖，城乡居民基本医疗保险财政补助标准人均增加到280元，基本药物制度覆盖村卫生室80%以上，28个省开展了大病医疗保险试点。 启动疾病应急救援试点，全面实施国家基本公共卫生服务项目。

此外，社会经济的快速发展、人口结构的老龄化、中等支出群体的崛起、医疗保险保障水平的提高等因素，极大地刺激了社会对医疗服务的诉求。 但是，医疗资源分布不均衡、公立医院市场垄断、民间医疗能力不足等因素，极大地制约了我国医疗服务的供给能力。

GDP缺口在医疗服务市场表现突出，加快公立医院改革，推进社会资本医疗也显得尤为迫切。

但是，医疗改革是一项纷繁复杂的系统工程，尤其是关键因素、也是全年医疗改革的重中之重的公立医院改革涉及卫生、医疗保险、价格、土地、税收等多个部门的功能。 其中，国务院医疗改革(现统称“国务院医药卫生体制改革深化领导小组办公室”)一直发挥着重要的协调作用。

最近，国务院关于医改归属的问题引起了广泛的讨论。 虽然还没有定论，但这背后的深层次问题，实际上是如何在医疗改革的推进过程中按相关部门进行有效调整的？ 随着时间的推移，这个问题的处理更加紧迫。

国务院医疗改革的趋势

4月1日，湖北卫计委召开深化医疗改革指导小组第一次会议。 这次会议讨论了该省医改专项指导小组的职责分工、议事规则和年度医改要点业务任务，并开始讨论-年度医改业务构想。

可以看出，国务院常务会议、省部级干部深化医改研习班后，地方上已经开始推进新阶段的医改。 然后，从决策层在全年医改中的布局来看，“提速”和“扩面”是未来医改的两个关键词，这一点尤为明显地表现在公立医院的改革上。

根据国务院常务会议的安排，今年将“加快公立医院改革”，“县级公立医院改革试点覆盖全国50%以上的县(市)”。 另外，公立医院改革试点城市进一步增加，国家卫计委今年提出“各省将建立一个改革试点城市”。

年4月4日，国家卫计委、财政部、中央编制、快速发展改革委和人力资源社会保障部联合发布《关于推进县级公立医院综合改革的意见》，公布了第二批700个试点县名单。 以县级医院为入口的公立医院改革正等待着“扩大面”。

由于相关部门多、相关优势多、复杂，加快推进医疗改革由更有力的协调部门实施。 在新的医疗改革这几年中，国务院的医疗改革发挥了部门协调的作用。

在本轮医疗改革中，国务院的医疗改革可以追溯到2008年。

2008年12月20日，国务院办公厅下发《国务院关于成立医药卫生体制改革深化领导小组的通知》，确定成立国务院医药卫生体制改革深化领导小组，领导小组办公室的工作由发展改革委员会承担。

医改委设置后，医改主任全部由发改委副主任兼任，包括张茅、朱之鑫、孙志刚。

年7月，国家发改委发布的《国务院医改办公室向各地发出通知，要求认真贯彻全国医改工作会议精神》表示，中央编辑室已经批准国务院医改办公室的机构设置，确定编制，专门负责医改工作。

国务院的医疗改革框架逐渐稳定，除主任外，还包括四名副主任。 在国务院实施新的机构改革和职能转变之前，担任国务院医改事务副主任的分别是胡祖才、刘振秋、徐善长和张汉东。

在国务院医改主任的职位上，孙志刚担任的时间最长。 年末，孙志刚从安徽副省长调到国家发改委担任副主任，之后兼任国务院医改主任，至今已有三年多。 孙志刚在安徽期间主要参与医疗改革“安徽模式”的创立。 之后，在基层医疗卫生机构的改革中，“安徽模式”也成为了第一个参考案例。

年3月，孙志刚调任机构改革后的国家卫生和计划生育委员会，担任副主任。 但是，在随后的三个月里，国务院医改的人事和机构安排在卫计委三定案公布之前还没有确定。 卫计委新设立了体制改革司，承担了国务院医疗改革的职能。

孙志刚继续担任国务院医改办主任，国家卫计委体改司司长梁万年担任医改办副主任。

国家卫计委对这个新设部门的定位是组织、协调、监督有关部门的研究，落实医改的重要方针、政策和措施，推进公立医院改革，“这将继续巩固成果，深化改革、完善制度，为推进医改提供有力的组织保证。”

医疗改革中的掣肘与游戏

国务院医疗改革的具体职能之一是“研究深化医药卫生体制改革的重要方针、政策、措施的建议”。

年6月底，一个国家级医疗改革智库——由36人组成的国务院医疗改革专家咨询委员会成立。 该委员会囊括了卫生、医疗保险、财政、编制、推广等各部门和来自我国台湾地区和美国等地的成员。

“这个集团的成立实际上在制度安排上体现了社会各方的参与，是责任和权力的重组安排。 》国务院医改咨询委员会委员、北大国家快速发展研究院教授刘国恩在接受21世纪经济报道记者采访时表示:“其作用不容忽视，动员了从事医改政策研究的专家学者，形成了第三方相对独立的意见。”

这个咨询委员会成立的目的之一是协助完成医疗改革十二五计划的起草。

计划制定过程中，咨委会首先承担了公立医院外部环境改革、公立医院评价体系、药品生产流通秩序重构、公立医院药品供应模式、医药卫生新闻化建设、国际公立医院改革经验、社会医疗环境优化、医疗服务体系制度分工协作机制等8个重要课题。

从该专家咨询委员会的人员组成可以看出，医疗改革是一项涉及多个行业的改革。 但是，改革相关的部门被证明也是利益相互竞争的部门。 这个过程既困难又漫长。

国务院机构改革和职能转变方案中，确定提出了整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗职责等。 而且计划也确定了，将在年6月底之前完成。 但是，至今这项改革仍未完成。 今年的政府工作报告再次确定了通过改革整合城乡居民的基本医疗保险制度。

这样的问题不仅存在于卫生和社会保障部门之间。

在公立医院改革试点之初，许多医改学者观察到了卫生部门和财政部门之间的差异。 卫生部门有预算经费的额度在先，财政部门希望公立医院改革的方案在先。 正是这样的干扰，延缓了公立医院改革的进展。

在公立医院改革进入第四个年头时，广东省卫生厅副厅长廖新波在接受媒体采访时指出，“没有一个公立医院改革的样本是成功的”。 全国人大代表、中国工程院院士钟南山也在今年两会期间指出，“5年的医疗改革没有明显突破”。

此外，还包括人事、价格、编制等管理权限归属不同部门的问题。 国务院医改在期待中，承担着协调各部门利益的责任。

“我认为医疗改革应该具有权威和能力两个重要特征。 ”中国社会科学院助理研究员陈秋霖在接受21世纪经济新闻记者采访时表示:“调整、督促、推进医疗改革，医疗改革需要足够的权威，落实具体业务，能力当然也很重要。”

你要去哪里

年6月，国务院医改“转移”到国家卫计委还不到一年。 目前可查阅的只有《国务院医改办公室关于加快推进城乡居民大病保险工作的通知》等少数政策文件。

但是，几位接受21世纪经济新闻记者采访的医改学者认为，这种情况的出现是由许多复杂的原因造成的。 但是，目前国务院医疗改革的设置确实有些顾虑，第一是医疗改革部门协调的问题。

国务院参事邓虹在接受卫计委官方媒体采访时表示，医疗改革放在卫生部门是错误的。 邓虹提出的理由是，医疗改革是在国务院层面影响卫生快速发展的发改委、财政、

医疗保险、人事等部门政策，一定是综合平台下的综合改革，不是卫生部门自身的事件。

更多业内人士看到了这一点。 廖新波此前也曾表示，“医疗改革不是医疗改革，也不是只换药，必须合作、系统、权威！ ”。

在关于应该如何设置医疗改革调整机构的讨论中，不同学者有不同的观点。

据健康新闻报道，复旦大学教授胡善联表示，如果国务院医改回到改革委员会，将是件好事。 陈秋霖还认为，整体上把医疗改革放在发展改革委员会上比放在卫计委上好。 “原因不是好处的问题。 ”陈秋霖对21世纪的经济报道记者说:“首要考虑的是权威度的问题。”

但是，也有学者表达了不同的意见。

“医疗服务的价格体系也是医疗改革的对象，这部分由改革委员会物价部门管理。 自己有动力吗？ ”北京大学政府管理学院教授、医改专家顾昕对21世纪经济新闻记者表示:“医改的关键是医保支付制度的改革，但一直没有成功的原因之一是医保没有掌握定价权，价格由发改委按项目制定。”

顾昕认为，医疗改革的重点不是医疗改革的设置地点在哪里，而是“通过政府职能的转变，将资源配置到市场而不是行政手段”。

但是，医疗改革协调机构本身在整个医疗改革推进过程中所起的作用仍然不容忽视。 并且，随着改革逐渐进入深水区，各方对其改革推进的力量越来越寄予厚望。 “从理顺关系来说，由国务院直接管理或国家深刻改变集团管辖更有效。 ”刘国恩说。

“医疗改革是一项繁多的系统工程，涉及财政、社会保障、人事等重要行业的改革。 协调水平越高越好。 像许多国家一样，最好把医疗改革和人民健康事务作为政府的首要项目。 ”北京协和医学院公共卫生学院院长刘远立对21世纪经济报道记者表示，党政一把手可以考虑担任人民健康委员会主席或领导小组组长。

刘主任还表示，“无论医改‘被摆在哪里’，大家都在关注今后出台的医改相关政策和措施是否真正实现和实施目标是有效的。”