“户籍改革上路城乡破二元 城市越大落户门槛越高”

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争论多年的户籍制度改革方案昨天尘埃落定。 国务院正式发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，截至2009年，有1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇定居，暂不落户的，将逐步享受当地基本公共服务。

昨天，包括公安部、教育部、人事部、发改委官员在内的8名副部级官员聚集国务院信息办公室，解读了新鲜出炉的《意见》。

此次户籍制度改革不仅包括落户政策的调整，还包括建立城乡统一的户籍登记制度、全面实施居住证制度、健全人口新闻管理制度等多个方面。

“这次户籍制度改革的决心之大、力量之大、涉及范围之广、措施之实际前所未有。 ’公安部副部长黄明在昨天的新闻发布会上说。

中国人民大学公共管理学院教授叶裕民在接受《第一财经日报》采访时表示，“意见”系统全面提出了中国户籍改革的处理方案，采用户籍和居住证“两条腿”步行方法处理了长期困扰的公共服务均等化难题。

户籍制度的一元化

中国从20世纪50年代中期开始实施城乡二元户籍制度。 随着大批农民工进城打工，户籍制度成为他们融入城市的首要障碍，城市长期以来以户籍人口为核心的公共服务供给模式卡住了这些人。 这也成为了中国社会不公平的重要表现。

13年前，他担任福建省省长时的习大大早就对此进行了论述。 习在其博士论文《中国农村市场化研究》中认为，取消城乡二元户籍制度是历史快速发展的必然趋势，政府必须理智勇敢地面对这一现实。

《意见》提出建立城乡统一的户籍登记制度。 取消农业户口和非农业户口的性格划分和由此派生的蓝印户口等户籍类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

清华大学就业社会保障研究中心主任杨燕绥对《第一财经日报》表示，建立城乡一体的居民户籍登记制度是户籍改革的第一步，政府首先“开放”同一地区内的城乡，将居民迁移到户籍所在地，异地迁移使用居住证制度。

其实，这项改革并不新鲜。 近年来，中国已经有很多地区废除了农业户口，城乡实行了统一的户籍制度。

叶裕民认为，形式上取消户籍二元化意义不大。 户籍本身不重要，重要的是不同户籍附着的公共服务不同。

“如果不进行公共服务改革，户籍制度就会一元化，两个群体的差异就会变成一个群体内的差异，和原来没有本质的区别。 ”叶裕民说。

中科院财经战术研究院研究员杨志勇也向本报记者表示，实行一元化户籍制度必须处理同一地区的城乡差距问题，但这已经不是关键问题，户籍制度更严重的是地区间的差距，如果不实行全国统一的社会保障制度，这种地区差距就很容易化解

公共服务与居住证挂钩

针对异地迁移，下一步中国将全面建立居住证制度。 公民在设区的市级以上城市居住半年以上即可领取居住证。 居住证持有人根据自身社会保障和居住年限条件，享有不同的公共服务权利。

《意见》提出建立以居住证为载体，与居住年限等条件相联系的基本公共服务提供机制。

居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证件照片办理服务等权利。

另一方面，以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业支援、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，另外，结合移民时孩子在当地连续就学年限等情况，孩子在当地接受中学的教育

叶裕民表示，这是一种“按层次享受不同的公共服务”的设计，将提供从农村转移劳动力上升到城市生活的空之间。

农村转移劳动力在不同年龄对公共服务的诉求不同，随着他们持有居住证的时间越来越长，居住证可以享受的公共服务也在增加，这为农民工提供了很好的期望。

杨燕绥认为，对政府来说，以前提供公共服务只认“当地户口”一个证，现在加上居住证成了“1.5”证。 居住证不能完全代替户口，但承担着户口上附着的部分公共功能。

叶裕民说，农民工不愿意在城市定居的重要原因是，他们看不到城市的美好前景，不愿意放弃在农村的“一亩三分地”，但哪块土地给他们的保障非常有限。 户籍改革后，如果他们能够一边享受基本的公共服务，一边带家人进城，城市对他们仍然很有吸引力。

《意见》第四部分也特别提出既要切实保障农业转移人口和其他常住人口的合法权益，又要完善农村产权制度，建立农村产权流动交易市场。 另一方面，也强调了在尊重农民意愿的基础上进行试验。 现阶段，不得将退出土地承包经营权、宅基地开采权、集体收益分配权作为农民在城市定居的条件。

大中城市仍然是人口迁移的热点

根据国务院户籍制度改革的《意见》，中国实行差别化落户政策，村镇和小城市可以落户租赁住房，北上广等特大城市必须严格控制人口规模。

《意见》决定，全面放开建设城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理明确大城市落户条件，严格控制特大城市生活人口规模。 另外，要求在总人口500万以上的大城市统一建立积分制度，建立开放透明的定居机制。

习在上述论文中提出的户籍改革“路线图”也与“意见”一致。 在小城镇实行城乡不再限制的新户籍管理制度，取得局部突破后，可分为中城市、大城市、特大城市等不同层次逐步推开。

在《意见》规定的落户条件中，社会保障缴纳是一个硬性指标。 近年来，在提供公共服务时多设定了社会保障缴纳门槛。 《意见》规定，中等城市对参加城市社会保险年限的要求不得超过三年，大城市不得超过五年。

叶裕民表示，目前不自然的是，农民工流动和户籍制度改革的诱惑方向相反，全国跨省外出务工的农民工主要集中在大城市和特大城市。 统计数据显示，全国一半的农民工集中在中国前十大城市，四分之一集中在前四大城市。

虽然政府已经全面放开了建设城镇、小城市和部分中等城市的落户限制，但由于中国农民工主要重视就业，这些城市很难提供足够的就业岗位，对他们来说缺乏大城市的吸引力。

“未来大中城市仍然是农民工市民化的主战场。 ”叶裕民说。

对财政和失业率统计的影响

中国户籍改革多年来难以实现根本性突破的重要原因之一是无法处理公共服务均等化的价格问题。 这次国务院户籍改革的《意见》提出，建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制，由中央和地方根据事权划分承担和分担支出责任。

财政部副部长王保安表示，针对财政转移支付制度涉及国家户籍管理制度改革的问题，财政政策设计已经具备了一定的基础。 这两年来，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度与户籍制度的管理相匹配，在和谐方面进行了许多有益的探索。

杨志勇认为，许多财税政策简单，但不容易执行。 由于中国的地区差异非常大，事权和支出责任不太容易划分。 公共服务主要由流入地负责，但实际上流入地对流动人口掌握的新闻很有限。

最典型的就是教育，流入地的教育部门没有掌握参加义务教育的孩子数量，随着移居孩子的入学，需要说明户籍所在地，这些都使得流入地的教育部门很难尽早制定财政计划。

杨燕绥表示，我国公共服务均等化投入分担机制难以建立的一个重要原因是，由于居民档案管理不到位，各级政府“心里有数”，中央政府的转移支付缺乏科学依据。

此外，户籍制度改革将引起更广泛的连锁效应。

日前，官方机构首次正式公布调查失业率，6月底，全国31个大城市的城市调查失业率为5.05%，连续4个月下降。 这是中国政府首次正式公布城市调查失业率数据，此前政府公布的统计指标中普遍采用城市登记失业率。

一位公共机构的研究人员昨天向本报表示，登记失业率不包括外来人口和农村地区存在的大量失业人口，也有人为控制失业率的指标。

随着《意见》的确定，失业率、人口城市化等一系列数据统计的口径将发生变化。 本报记者采访的专家认为，户籍改革后的计算方法将更加科学。

昨天的国务院常务会议扩大了调查失业率的统计范围，提出了完整的办法，由统计部门依法及时发布大城市调查失业率数据，更加全面动态地反映失业情况，使社会和公众及时了解经济社会快速发展的情况，更加“心中有数”宏观经济决策