“推动改革 修法先行”

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10月20日召开的中国共产党第18届第4中全会注定备受世界瞩目。 这是执政党中央全会首次以“依法治国”为主题。 据悉，如果一年前召开的十八届三中全会开启了全面深化改革的进程，四中全会的《政策决定》也将确定全面推进依法国家治理的路线图。 我们认为，在法律法规框架下推进改革议题，在改革过程中进一步修改和完善法律也将成为新常态。 回顾过去的改革实践，中国从计划体制到有计划的商品经济，从商品经济到社会主义市场经济，这个过程随着我们对市场了解和认知的增强，也伴随着法律制度的不断修改。 “摸着石头过河”，是改革向前迈进一步，进一步用立法的方法确认其正当性，使法律有根据的情况之一。 对一些事项进行一点改革最初没有依法或与正在执行的法律法规相抵触，但这种现象在当时并不是孤独的事件。 从历史上看，这当然是改革之初的客观现实，有法可依，也是良性互动的过程。 相比之下，今天的改革环境发生了很大的变化，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。 决策层更确定地提出，凡是属于重大改革的，都必须依法。 据有关专家解读，十八届中央委员会第三次全体会议《政策决定》明确的改革若干事项涉及15个行业、60多个任务。 在推进改革的过程中，很可能发现一些行业存在法律空白点，在一些层面上可能与现行法律法规相冲突。 因此，全面深化改革必须从相关法律法规的梳理入手，一点点的法律法规需要废除，其他部分需要及时修改和完善。 依法治国的理念是否得到比较有效的落实，可以看作是一块试金石。 实际上，有注意者指出，两个多月前的预算法修正案已通过人大审议，地方举债等多项改革议题出现在修正案中，预算法治化可以视为依法治国的突破口。 同样的理念也体现在早些时候成为话题的房产税上。 在过去的几年里，尽管许多政府官员和学者提出提前征收房地产税，但最终立法先行成为了决策者的共识。 但是，在今天的改革变局中，改革需要推进的事项很多，还留有等待法律法规修改的话可能会错过机会的疑问。 例如关于房地产税的征税，立法争议很大，有些学者担心法律手续会变长，修改税的时机会推迟。 这种想法可以理解。 但是，我们在现实中也经常看到地方新政的频繁实施，多次打破法律法规基础，损害公共利益，假冒改革之名。 这不仅损害了法律的权威，也损害了改革的声誉。 而且，我们认为这并不妨碍改革者“大胆尝试，大胆冒进”。 如何在法律框架下推进事关全局的小改革议题，在小处先行尝试，进而突破现有法律法规，立法机关早有先例。 1985年，全国人大曾就《国务院批准经济体制改革和对外开放有关问题》制定了暂行规定或条例并公布实施。 一年前，上海自贸区公布前，全国人大也通过决定，批准国务院在上海自贸区暂时调整外资公司法等法律规定的部分行政审批，有效期3年。 上海市人大也作出了同样的授权。 这当然是有益的探索。 用特殊的授权方法先试一试，如果可以进行实践说明，可以相应地完全修订相关法律，如果不能进行实践说明，则可以重新开始实施相关法律。 自由贸易区的这种制度试点不仅可以这样操作，简政放权这样的改革，由于涉及面广、相关法律法规多，在一定框架下采取特殊授权方法，加快改革步伐，实现一些重要行业改革的先锋性突破