“揭秘预算法大修内幕：地方违规举债将追责”

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尹中卿从实践上解释说，缺乏严格有效的解释责任和法律责任，预算法就像无牙虎一样，无济于事。

1997年，“依法治国”四个字写成了十五大报告。

年，十八届四中全会首次以依法治国为主题进行讨论。

对全国人大常委会委员长尹中卿来说，建设法治政府是依法治国的关键。 今年8月，历经10年筹备，跨越第三届人大，经过4审，被称为《经济宪法》的预算法终于实现了20年来的首次大修。

尹中卿认为，预算法是财税行业的“龙头法”，该法的修改对法治政府的构建具有极其重要的意义，可以说是全面落实依法国家治理的突破口。

关于这一备受瞩目的法律，尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时，首次披露了事前计算法的4次大修的幕后故事。

“原先验算法的少数规定矛盾”

修订前的第一个预算法于1994年3月22日由第八届全国人大第二次会议通过，从法律上肯定了当时分税制改革的成果，从根本上构筑了我国现代预算制度的基础框架，整体适应1992年以后继续改革开放的要求，具有较强的创新性，比较先进。

在此基础上，国务院制定的实施条例将预算分为公共财政预算、国有资本预算、社会保障预算和其他预算。 “当然，当时重视市场经济的经济体制改革才刚刚开始，很多问题还没有看清楚，所以原来的预算法也有局限性，一点点的预算制度的问题至今，少数的规定相互矛盾。 ’尹中卿坦白了。

随着现代公共财政体制的建立，公众对预算管理和监督的要求越来越迫切，预算法已经不能完全适应形势快速发展的需要。

党的十八大和十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出了完善立法，建立“全面规范、公开透明”的现代公共财政制度。 尹中卿认为，编纂预算法，是规范预算行为，推进预算管理和监督科学化、民主化、法治化的迫切需要，是全面实现依法国家治理、国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

尹中卿表示，预算法修订于2004年启动，经两次人大常委会四次审议，分别于年12月、十一届全国人大常委会第二十四次会议一审即年6月、十一届全国人大常委会第二十七次会议二审年4月、十二届全国人大常委会第八次会议三审年8月

“之所以有这样长期的经历，第一，是社会各界对预算法修订的期待很高，人大代表、社会公众，特别是专家学者都很深入。 全国人大常委会高度重视修订预算法，广泛发扬民主，充分调查论证，反复讨论修订。 ”尹中卿说明道。

年7月6日至8月5日，中国人大网向社会大众公开征求了对预算法2审稿的意见，一个月内收到19115名公众330960份意见，其中34682份提出了具体修订意见。

“这次的编撰预算法可以说是大幅度编撰，也可以说是全面修法。 ”据尹中卿说。 审查1 :修正案第69条，法律草案增加到第96条。 审查2 :修正案增加到第74条，法律草案减少到第95条。 三读:修正案增加到第81条，法律草案增加到第100条。 四读:修正案增加到第82条，法律草案增加到第101条。

尹中卿从条文来看，新法对原法的编撰修改达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中未修改的只有25条，合并4条(第17条、第18条、第24条、第35条)为2条

从文案来看，原法很多条文只有一项，往往笼统、简单，但新法很多条文从3项增加到4项，甚至10几项，文案更丰满、更具体。

“在三审、四审中增加了控制政府权力的副本”

尹中卿表明，在这次事前计算法的修改过程中，《管理法》和《权法》两种想法的交锋一直存在。 争论的本质实际上是对预算法的根本价值、法律定位和作用的不同认识。

“前两篇稿件，无论是一篇审稿还是两篇审稿，立法宗旨都是照搬原有的法律规定，不断强调预算法的行政管理功能，许多条文的修订也是以调整政府预算管理细节为首要。 的后期，预算法主张规范和控制政府权力的意见也得到一定的重视，三审、四审增加了多份关于政府权力控制、政府预算管理规范化、人大全口径预决算审查监督的复印件。 ”尹中卿说。

尹中卿表示，新法将“加强预算分配监督职能”的原法改为“规范政府收支行为，加强预算约束”，将“健全国家预算管理”改为“加强预算管理和监督”。 预算法从过去的政府管理法变为规范政府法、管理政府法，从过去的“帮助政府管理钱袋”变为“规范政府钱袋”，政府从管理监督的主体变为被管理、监督的对象。

“这是一个巨大的变化。 》尹中卿认为，新法删除了“加强国家宏观调控”的规定，在财政职能上确定事前计算法的定位，较好地解决政府与市场的关系，财政的作用既不是“越位”，也不是“缺位”。

不仅如此，新法还将增加“建立健全全面的规范，公开透明的预算制度”的规定，提高预算的完备性、透明度。 尹中卿认为，新法首次基本增加“统筹兼顾”、“注重业绩”，将“厉行节约”、“勤俭建国”基本统一，赋予“量体裁衣”、“收支平衡”几乎新的内涵。

根据原第三条，各级预算应平衡收支。 新法阐明了要重视统筹兼顾、勤俭节约、量体裁衣的行动、业绩和收支平衡的基本情况。

尹中卿表示，根据新法第37条，各级常规公共预算支出编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理必要性的基础上，优先安排国家明确要点支出。

新法将删除原法“节约厉行”、“勤俭建国”的规定，统一为“勤俭节约”。 作为预算编制的一部分，新法第35条要增加规定，各级预算支出的编制要贯彻勤俭节约的基本原则，严格控制各部门、各部门的机关运营经费和楼堂馆所等基本建设支出。 作为预算执行的一部分，新法第57条增加规定，各级政府、各部门、各部门不得“虚假列支”。

尹中卿认为，新法首次建立了全口径预算体系的法律框架，确定了常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是如何编制、如何衔接的，为完成中国特色的全口径预算体系奠定了法制基础

对话尹中卿

“违反预算法将被追究责任”

《中国经济周刊》:你认为预算法修改后，地方国债发行的限额、债务发行规模将如何明确？

尹中卿(地方政府债务管理制度无疑是预算法大幅修订的重要副本。 结合新法疏塞，开前门、堵后门、修围墙、对地方政府举债做出具体规定，不仅解决了地方政府多年来举债不合法的问题，也满足了地方经济社会快速发展的需要，规范了地方政府举债行为，

原法第二十八条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方国债。 事实上，近年来，地方政府玩得多种多样，进行杠杆融资，已经形成了大规模的地方政府债务。

如何规范地方政府债务，事前计算法的修改过程中经历了“否定的否定”。 审核被批准借款后，2个审核否定1个审核，3个审核又否定2个审核，4个审核在3个审核的基础上进一步严格规范，允许地方政府举债，从6个方面做出限制性规定。

《中国经济周刊》:许多地方政府多年来举债不合法，为什么很少看到被举债处罚的官员？

尹中卿(长期以来，我们依赖党纪政纪约束预算行为，但很少有实质性的处罚。 实践说明，缺乏严格有效的解释责任和法律责任，预算法就像无牙老虎，作用不大。 与法律责任规定不明确的问题相比，新法将法律责任从第3条第3款增加到第5条第25款。 也就是说，政府及相关部门、机关违反预算法规定的，责令政府及相关部门、机关予以纠正，构成犯罪的，除依法追究刑事责任外，新预算法还对直接负责的主管人员和其他直接负责人规定了具体的法律责任。

例如，增加追究行政责任的6种情况。 一是未按照本法规定编制、提交预算案、预算调整案、决算案和部门预算、决算及预算、决算的。 二、违反本法规定，进行预算调整的。 未依照三本法规定公开、证明相关预算若干事项的； 四、违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的情况五、违反法律、法规规定采用预算预备费、预算周转金、预算稳定调整基金、超收入的； 六是违反本法规定开设财政专家的行为。

此外，增加依法给予降级、解聘、开除处分的6种情况。 一是没有把所有政府的收入和支出列入预算或者虚假列举收入和支出的情况。 二以多征、提前征收或者减税、免税、缓征的方式应征预算收入的； 禁止、占用、挪用或者拖欠三国库应缴纳的预算收入的； 四是改变预算支出的用途五、擅自变更上级政府特别转移支付资金用途六、违反本法规定支付预算支出资金，违反预算收入的收纳、划分、留存、退还的行为，或者以本法规定冻结、使用或者其他方法冻结国库库款

“国库管理体制的改革正在探索之中”

《中国经济周刊》:修订后的预算法就此前争议较多的国库管理问题，维持了1994年版预算法第48条第2款的表述。 也就是说，“中央国库业务由中国人民银行经理办理，地方国库业务按照国务院有关规定办理”。 这个你怎么想？

尹中卿(其实，在年6月的《二审》稿和年4月的《三审》稿中，删除了这一规定，新增加了“国库管理的具体方法由国务院规定”的规定。 这解释为中央银行在国库管理体制中的地位受损，由“经理”国库变为“代理”国库。 二读发表一年多来，有关央行和财政部在国库管理中的作用和职能，不同观点的相关部门和学者之间的争论十分热烈。

无论是人民银行“经理”国库还是“代理”国库，都不是对2001年以来国库管理制度改革的实质性意见，而是认知上的问题。 既然对此问题认识不一致，国库管理体制还在改革过程中，目前对预算法的规定暂时不变，可以在实践中进一步总结探索经验，达成共识。

新法确定政府的全部收入应上缴国库。 经过否定，新法将继续由央行经理保存中央国库，并对财政专家加以限制。 第五十七条附加规定只有在法律中有确定规定或者经国务院批准的特定专用资金的情况下，才能按照国务院的规定设立财政专家。 第六十一条根据附加规定，国家实行国库集中征收和集中支付制度，对政府所有收入和支出实行国库集中支付管理。 第五十九条根据补充规定，各级政府应当按照国务院的规定完全做好国库现金管理，合理调整国库资金余额。 第六十条依照附加规定，已经上缴国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退保的，各级政府财政部门或者其授权机关应当及时退保。 按照规定应当用财政支出安排的一些事项，不得用退库解决。

除国库管理问题外，修订后的预算法也有值得探究的文案。 例如，新法规定“各级预算编制执行必须建立健全相互制约、相互协调的机制”，这样的规定符合“权力权衡”大致指导下的制度建设方向。 但是，如何对具体方案实行相互制约和相互协调的机制，必须根据客观条件的变化在未来逐步完善和确定。 现阶段的这种表现隐含着对探索过程的许可和鼓励。

此外，法律制定基于中国国情和中国合作改革的渐进，此次预算法的编撰也只能采取有限的编撰大体，必须认识和理解法律的阶段性。