“刘素华：中国信访制度应改革 而非取消”

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中国的信访制度运行了60多年，特别是近20多年来受到各方质疑，改革信访制度的呼声从未停止过。

国家信访制度具体改革从年5月1日开始，国家信访局不再接受越级访问，节后，5月4日第一个工作日开始正式实行该制度。 这个制度的实施让很多人联想到信访制度是否会被废除。

中央党校副教授刘素华对中国信访制度进行了近8年的跟踪调查和思考，接受了许多有关信访制度的研究课题，在中央党校省级开设了“完善的中国信访制度运行机制”和“中国信访制度与社会稳定”专题课。

年-年至担任某市强制信访局副局长期间，她接触到越来越多的信访案件和信访群众，在此期间，她作为市信访维安实务集团的领导，说服了在北京回京非法访问的群众，长期以来访问和非法访问的许多古

在接受21世纪经济报道采访时，她指出，不应因为存在中断访问、访问者非法访问、捣乱、非法访问等问题，就否定访问制度的社会价值。 信访制度在救济公民权益、监督司法不公平、行政不依法履行职务等方面发挥了巨大的社会效应。

基于对中国现实的认识，她认为不能取消中国的信访制度，但必须在保存的前提下推进信访制度改革，以免信访制度成为一些人谋取不正当利益的手段。

信访制度需要保存

《21世纪》:你为什么认为信访制度不能取消？

刘素华:信访制度的存在，对很多人来说是非常有效的方法。 首先，目前出现许多信访问题，是因为行政机关工作人员没有正确履行职责，损害了公民的合法权益，引起了公民的信访。

我遇到的土地事件，从信访三级终结制度来说，已经结束很多年了，但是信访人的合法权益没有得到保护，正在信访中。

如果没有陈情制度，这个陈情人的合法权益可能一辈子都得不到救济，但由于陈情制度的存在，即使在司法诉讼和行政复议等救济途径不通的情况下，对陈情部门终结的陈情案件、回访的陈情案件给予了接待，也维护了公民的合法权益，落实了人权民主权

( 21世纪)不仅行政机关工作人员没有正确履行职务，司法不公引发的信访问题似乎也很常见。

刘素华:对。 司法作为公民权的最后救济途径，如果司法机关不能公正审判和依法公正执行，公民权就会失去最低限度的保障。 目前，司法行业中，佚祥林、赵作海等刑事冤案涉及公民的生命权、法律关系、被害人的生死事实，因此容易引起社会和媒体的关注。

但是，许多民事案件蕴藏着巨大的经济利益。 由于是多而复杂的民事法律关系，要做出判断需要非常强的专业信息和良好的实践经验等。 法官中的少数失败者，再加上浑水摸鱼、故意曲解案件事实、枉法审判、故意不执行法院生效判决，加剧了民事案件的诸多复杂性。

年3月19日的《关于依法解决涉法涉诉信访问题的意见》提出，实行了诉讼和信访分离制度。 将民商事、行政、刑事等诉讼权利救济相关信访的若干事项从一般信访体制中分离出来，由政法机关依法解决。 涉法涉及信访案件的，司法不能公正解决的，当事人需要采取其他办法寻求救济。

但是，目前学术界普遍认为，在党委政府干预下，信访凌驾于司法之上，信访制度破坏了法律秩序的基础。 我跟踪调查的所有相关法律都涉及信访案件，但司法审判有明显错误。 这些事件如果没有外力的介入，通过司法自我纠正，几乎没有可能性。

《21世纪》(由于信访干部业务素质的下降，信访问题也不少变得更复杂了？

刘素华:对。 改革开放30多年来，在社会结构深刻变化、利益结构深入调整、社会矛盾加剧的情况下，人民群众信访需求不再是改革开放前家长内部矛盾、邻里纠纷、小利小义、政策落实、政治运动中工资待遇回升等问题，常常是国家改革政策、马克

根据我目前接触的这些州长信访案件，坦率地说，许多信访案件的法律关系之多与杂、政策解读性等远远超过了法院审理的许多类型案件。 解决信访案件需要较强的业务能力和综合素质。

首次解决信访案件，如果处理不当，信访人在后期持续信访中优势需求扩大，迅速发展为多重优势需求，信访时间越长，需求种类也从合法发展为不合法、合理发展，信访案件的解决难度也越大，信访案件的解决难度也越大。

但是，现在的很多信访干部在受不了其他部门的业务的情况下，为了接待群众而被组织到信访部门。 这既是对当前信访工作的误解，也是信访事件长期以来居高不下的核心问题。

《21世纪》:有其他因素引起的信访问题吗？

刘素华(也有行政上的瑕疵因素。 例如，信访案件在定性和结论上是正确的，但在破案过程中，由于存在行政手续、文件语言表达、论证逻辑关系、证据收集等多方面的瑕疵，为信访人提供了信访理由。 也有政府不正当行为引起的信访问题，一些地方政府为了追求业绩等，为了实现行政统治的目标，在政府行政过程中进行了不正当行为，损害了群众的合法权益，导致了损害利益的群众投诉。

信访制度的改革方向

( 21世纪)但是，也出现了一些背离请愿制度设立初衷，违背立法意图和立法目的的信访现象，对此，你认为该如何改革信访制度？

刘素华:首先，信访制度不能成为非法牟利的平台。 信访制度的改革要回到信访制度设立的初衷上来——信访制度是人民群众对国家建设提出建言建议，参与国家治理，监督党和政府，建立党和人民群众信息表达的窗口。

信访制度不能成为保护部分人非法信访、恶意信访的平台。 一些信访人利用信访制度便利、不收钱、现行信访从业人员劝退政策、举报政策等，胁迫政府和相关公司，以不正当利益为期望进行恶意信访。

改革现行信访劝退制度，对明显非法信访、恶意信访的，国家信访局应当只办理信访登记，告知管辖地，不列入举报总数。 这样就达不到上访者要挟政府的目的，无法支持非法好处的需要，将信访制度引入法治轨道，通过制度的实施使上访者依法上访。

《21世纪》(你说的恶意信访等问题具体怎么解决？

刘素华(加强对非法信访行为的制裁，推进信访行为法治化。 目前，信访制度运行中，信访人的一点违法行为被忽视、放任、放任。 一些非法访客每次来北京非法访问，居住就几十天，所有费用要求公共财政或原单位承担。

对非法访问者恶意拖欠住宿的，根据情节轻重，分别适用不同的法律。 情节较轻的，适用《治安管理处罚法》情节较严重的，符合刑事处罚的，适用刑法处罚。 只有民事纠纷时，才适用民事法规的调整。 总之，纳入法律途径从多维立体角度对待信访人的非法违法行为，是信访人和各社会主体依法维护权利、建立社会主义法治国家的重要一环，也是推进信访法治化的根本。

《21世纪》:除此之外，如何实现信访制度的积极功能？

刘素华:首先是增加领导干部的下级访问。 信访制度作为人民参政议政，是管理国家、实现人民主权、监督公权力的具体制度，要使这一制度在默认的法定轨道上运行，就需要采取措施保障这一机制的运行。 领导干部的“接见”和“差评”是很好的执政机制。

首先，领导干部的“差评”和“接见”在形式上缩短了党、政府与人民群众以及一线基层公务员的距离，使上级党政领导掌握真实的社会民意和基层政府执政社会的客观情况。

第二，在政府整体治理中，对于需要跨部门联合处理的信访几个事项，如果只通过信访机构的转移和督办关联多个职能部门，则需要时间，并不一定能处理好。 省级党政领导的接见和回访，可以现场请上述相关部门提出处置意见，迅速形成综合解决方案。

再次，领导干部的“差评”和“接见”，加强了上级党政领导和下级公务员的信息表达，促进了上级党政领导掌握下级政府社会治理的实际情况，为上级决策提供科学参考。

然后，上级领导干部可以通过“接见”“差评”针对一线或基层公务员执法中曝光不足，进行对比性的业务指导和队伍培训，提高一线或基层公务员的综合素质和执法能力。 (马娟)。