““建议成立公益性的农村土地收储企业””

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7月30日发表的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，提出完善农村产权制度。

《意见》建议取消农业户口和非农业户口的性质划分和由此派生的蓝印户口等户籍类型，但这对原农业户口所有者来说没有实际意义。 》国务院快速发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆说，农民最重要的财产还是土地，如何维护其土地权利至关重要。

关于如何解读《意见》中提到的农村土地产权制度改革，21世纪经济报道采访了叶兴庆。

农村集体经济组织的成员资格

怎么认定？

《21世纪》:《意见》提出取消农业户口和非农业户口的性格划分和由此派生的蓝印户口等户籍类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。 这对原农业户口所有者来说意味着什么？

叶兴庆:这是一个象征性的举措，但对原农业户口持有人来说没有实际意义，也没有“含金量”。 因为对原农业户口持有人来说，社会福利按照原制度进行，没有任何变化。 取消农业户口和非农业户口的性格划分，越来越多的是名称和概念的变化，对城乡二元体制没有任何影响。

《21世纪》:《意见》提出推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定方法和集体经济比较有效的实现形式，保护成员集体产权和收益分配权。 你认为如何认定集体经济组织的成员资格，确保成员的集体产权和收益分配权？

叶庆庆:对农村集体经济组织成员的资格认定，目前国家没有统一的制度安排。 一是地方对农村承包土地的初始分配、农村集体土地征收补偿金的分配、农民股份合作组织成员认定有各自的办法。 考虑到我国各地情况差异很大，我认为应该充分尊重农村集体经济组织内部的意愿，尊重其内部集体决策的结果。

在这一过程中，要防止村民委员会对农村集体经济组织决策的干预。 在经济稍发达地区的农村，例如稍大城市的郊区，比较多的外来人口聚集，人口结构复杂，其集体经济组织成员数量少于村民自治组织成员数量，稍经济不发达地区的农村则多于村民自治组织成员数量。 两者外延不同。 而且，两者的发生过程也不同，农村集体经济组织的成员由人民公社继承，村民自治组织的成员由《村民委员会自治法》定义。 因此，代表常住村民利益的村民委员会不能参与代表集体成员利益的农村集体经济组织的决策。

在如何确保农村集体组织成员的集体产权和收益分配权方面，实际上从集体产权的功能角度出发，大大突破了收益分配权。 根据十八届三中全会通过的《政策决定》，国家为了赋予农民集体资产股份的占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权，实际上将我们过去理解的“收益分配”的一个功能扩展为六个功能。 从保障机制上看，建议将农村集体财产的清产核算进一步量化为股份，分给每一位有资格的集体成员，并给予有偿退出和抵押、担保、继承权。

土地所有权的转移应当公开、透明、规范化

《21世纪》:《意见》提出，要建立农村产权流通交易市场，推进农村产权流通交易的公开、公正、规范运行。 依法自愿、有偿、大体上是吸引农业转移人口有序流转土地承包经营权。 这里说的农村土地产权交易仅限于土地承包经营权，可以包括宅基地开采权和农村集体产权吗？ 参与交易的主体没有限制吗？

叶兴庆:首先谈农村土地所有权转移交易的范围。 第一，根据今年一号文件的精神，土地承包经营权包括承包权和经营权两大功能，其中承包权作为成员权具有鲜明的人身属性，不可流转。 只有承包地的经营权可以流转。 其次，根据我对《政策决定》的理解，农村产权转移不包括宅基地录用权，但住宅地上农民的住宅产权可以抵押、担保、转让，但在转移时必须向当地土地登记管理部门登记备案。 关于农村集体产权，由于我国已经将其功能扩展为6个功能，其中的抵押和担保功能已经具有流动交易的性质。

除了交易主体的限制之外。 对于承包方经营权交易主体无限制的农民住房产权转移，各地方法不同，从浙江乐清和安徽20个县区实行的农村综合改革试点情况看，转让的受让方仅限于本县的农村居民，城市居民不能购买农民住房； 农村集体产权转让实际发生的例子很少，有些地区受让人主体仅限于农村集体经济组织的内部成员。 另外，部分地区在保障农村集体经济成员优先的基础上，还可以向集体经济组织外部扩展，但在这种情况下，农村集体经济组织的基本特征将发生变化。

《21世纪》:你认为如何规范农村土地所有权流动交易市场？

叶兴庆:最重要的是确保农村土地产权的公开、透明、规范化。 必须特别注意的是农村集体产权的流动，必须在有形的市场上交易，不得私下交易。 在广东省调查后发现，在一个农村，村民委员会干部擅自处置农村集体财产，引起村民不满。

在城镇定居的农民如何有偿退出“三权”？

《21世纪》:《意见》提出，在城市定居的农民是否有偿退出“三权”(承包经营权、宅基地录用权、集体收益分配权)，应当本着党的十八届三中全会的精神，在尊重农民意愿的基础上进行试点。 那么，在城市定居的农民如何有偿退出“三权”呢？

叶庆(在城市定居的农民是否有偿发动“三权”，要看在城市定居的农民在城市就业生活的情况。 如果他认为在城市安顿下来，农村土地不再需要作为未来生活的最后保障，可以按照市场的方法有偿退出，退出价格也不能由政府定价。

但是政府在这个过程中也有可以做的事情。 有学者提出能否设立公益性的农村土地接收企业。 如果在城市定居的农民一户一户有偿退出“三权”操作不便，可以由该土地接收企业统一收购、收购整理，出规模租给农业的经营者。 同样小农经济的法国就是这样做的，所以我认为我们可以参考这个方法。

实际上，地方上已经进行了同样的尝试，例如宁夏个别县，用水库移民的支援资金收购在城市定居的农民的承包土地，建设成水库移民进行农业。 这种方式不仅有利于在城市定居的居民实现“三权”有偿退出，也为水库移民提供了较为有效的安置方法，值得鼓励和宣传。

《21世纪》:为了确保农民的土地承包经营权，这个权利应该从现在的用益物权上升为所有权吗？

叶庆(改革开放30年来，农民获得的土地承包经营权的功能持续扩大。 根据《物权法》，土地承包经营权是用益物权的一种，其权能包括占有、采用和收益。 虽然没有确定赋予农民处置权，但实际上农民已经获得了租赁、转让等处置权的一部分。 十八届三中全会《政策决定》提出赋予土地承包经营权抵押、担保功能，进一步丰富了农民获得的处置权。 但是，作为处分权重要组成部分的继承权尚未确定，从这个意义上说，土地承包经营权仍然是利润物权。