“江苏账本：经济快速发展与债务安全的平衡术”

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编辑:随着上半年房地产开发投资下滑、土地出让金增长减少等最新官方数据正式公布，地方政府债务风险担忧再起。 当然，这种担忧早就存在了。

地方债是什么？ 根据中国现有《预算法》的规定，迄今为止，地方政府没有直接发行地方债的权利，也不允许赤字。 但实际上，地方政府通过各种方式进行举债的行为屡见不鲜。 目前，我国的地方政府债务主要有地方政府直接承担的债务(财政债务)和地方政府提供信用担保的债务)地方政府融资平台债务两种。

地方债有助于地方经济的快速发展，但也带来了一些隐患，如地方投资过热、不切实际地着手大项目、可能引起地方政府债务过高无力偿还的现象等。

那么，中国的地方债总额到底是多少？ 让我们先来看看官方数据:

中国审计署公布的报告显示，截至年底，共提取36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比去年增长12.94%，占全国总额的31.79%。 截至年底，全国地方性债务总额为10.72万亿元。

到了年6月底，我国省市县三级政府承担偿还责任的债务余额为10.58万亿元，比年末增加3.87万亿元，年均增长19.97%。 其中，地方政府偿债资金高度依赖土地出让收入。

到了年3月，国家审计署审计长刘家义今年6月受国务院委托向全国人大常委会报告了去年6月底以来地方政府性债务的一些变化情况，从年6月底到年3月底，审计9个省本级和9个市本级的政府性债务余额增长了3.79%，

从这三个数据可以看出，地方债总额仍在稳步增长，但增速略有放缓，地方债的偿付能力很大程度上依赖于土地出让收入。

我们选择了江苏省作为拆除地方债的样本。 为什么是江苏？ 据《本网(行情、问诊)》舆论报道，江苏省地方债备受舆论关注。

据《江苏地方债备受舆论关注》舆论解体文案报道，路透社近日称:“中国江苏将陷入债务噩梦吗？ 》的副本显示，江苏很可能是国内地方债务最严重的省份。 因此，在全国性地方债“见底”中，江苏的情况备受舆论关注。 多家媒体报道了江苏省地方债的情况。

有一次，江苏似乎成了地方债全国最高的地方。 但是，迄今为止还没有媒体掌握了江苏地方债的全部数据，因此相关分解也是局部或单向的。 我们迫切地想知道真实的江苏、真实的江苏地方债务数据。

21世纪经济报道记者独家从江苏有关部门获得相关数据。 资料显示，江苏地方债规模居全国首位，但偿债能力也居全国前列。 这个数据比较客观地证明了情况。 也就是说，尽管负债累累，但每年收款也很多，所以还款能力还可以。

但是，随着江苏省房地产市场的下跌，近期苏州、无锡、常州等地放宽了限购，担心未来作为偿还地方债主要资金来源的土地出让金会大幅下降，偿还能力会产生问题。 这是江苏面临的挑战。

例如，财政部最新公布的数据显示，1至6月累计，全国国有土地开采权转让收入21129亿元，比去年同期增长26.3%，其中6月增幅降至7.3%，比一季度土地出让金增长40.3%明显下降。 江苏的情况也应该不例外。

除了这个问题之外，以“强势政府”闻名全国的江苏省，一旦地方债出现问题，政府如何推进经济增长将是更大的课题，也许江苏省已经是经济快速发展模式转型升级的关键时刻了。 (孙小林) )

7月29日，总额174亿元的江苏省国债全部完成销售，江苏省财政厅具体负责人对21世纪经济新闻记者表示“销路神速”。

根据财政部的统一安排，用于偿还174亿元的资金全部纳入年度公共财政预算，占江苏全省公共财政收入的2.65%、综合财力的1.27%，财政支付本息是因为“偿还保障度非常高”。

根据审计系统给出的口径和定义，国债是地方债的重要组成部分，从江苏省财政收入总盘中来看，“体量小”，但实际上，中央担心的是其他多样化玩乐中出现的地方债务。

人们普遍认为适当的借款有利于经济的快速发展，但压力集中在地方还债能力上。

这是因为，从地方政府可以使用的财力资源来看，财政公共预算有自上而下的严格的制度设计、监督和审计。 在这一实践中，用于借款和地方借款担保的主要来自政府基金，由于地方对政府基金的采纳灵活性较大，这也是近年来地方政府借款规模越来越大的根源。

但核心问题是，政府基金的组成中绝对大部分来自土地出让，在江苏省土地出让收入占政府基金的85%以上。 此外，政府基金的采用不仅公开新闻有限，而且具有越来越多的行政随意性。

这意味着经济下滑，特别是房地产价格出现下跌趋势时，地方债将陷入崩溃的困境。

江苏，被一些媒体认为是国内地方债最重的省份，实际情况到底如何？ 债务集中在那些地区？ 将来还债的压力大吗？ 在过去的一段时间里，21世纪经济新闻记者与江苏财税、审计、金融监管等多个部门的人，以及省以下地方政府和开发区的许多负责人反复探讨地方债务问题，出现了一些共识。

许多交流者认为，整体上不必太担心地方债。 这是因为地方政府在举债过程中实行“反算”方法。 也就是说，以资金空不足的规模推倒土地出让收入，运营的核心实质上是“押宝”的土地附加值。

但是，这必须取决于两个重要的前提。 这是土地价格不断上涨经久不衰，以及这一“价格”迅速变化的可能性。 近来，江苏随着房地产市场降温，土地出让速度放缓，未来的偿债能力受到外界特别关注。

江苏省债务:近9成用于基础性和公益性项目

最重要的举债主体是此前“复核”的政府融资平台，其直接债务和有债分别为3504.58亿元和4852.38亿元，占江苏全省的45.9%、68.03%。 另外，举债主体中，机构举债占11%，事业单位占17%，融资平台占59%，国有公司直接举债占8%，其他约占3%。

根据21世纪经济新闻记者独家获得的数据，截至年底，江苏省政府负有偿还责任的债务为8024亿元，负有担保责任的债务为893亿元，有可能承担一定救助责任的债务为6596亿元，三方比重约为52:6:42。

这个数据在全国各省是如何排名的？

数据显示，与江苏的经济总量一样，江苏的“债务规模”也同样“率先”在全国。

但江苏地方政府债务的增长与过去相比并不令人不快。 根据21世纪经济新闻记者的计算，这些数据与年6月末相比有了明显的变化，3者分别增长5.09%、-8.6%、7.2%，与鉴定的6月末相比分别增长388亿元、-84亿元、440亿元。 截至年底，江苏存量地方振幅债券(包括财政部代发、自行发行) 379亿元。

也就是说，截至年底，江苏省政府性债务余额比去年6月底只增长了5.09%，比全国其他省份处于较低水平。

在大规模的政府债务中，据21世纪经济新闻记者统计，举债主体主要从政府融资平台和作为事业单位的政府层面来看，县级政府债务较大。

根据21世纪经济新闻记者独家获得的数据，江苏政府直接债务中，省、市、县、镇、乡分别为3.44%、39.45%、49.58%、7.54%。 或者在有债务的情况下，市级政府最多，占45.58%，县级政府占40.53%。

最重要的举债主体是此前“复核”的政府融资平台，其直接债务和有债分别为3504.58亿元和4852.38亿元，占江苏全省的45.9%、68.03%。 另外，举债主体中，机构举债占11%，事业单位占17%，融资平台占59%，国有公司直接举债占8%，其他约占3%。

根据审计口径，政府负有偿还责任的债务简称为“直接债务”，负有担保责任的债务和负有一定救济责任的债务称为“或有债务”。

根据债务资金来源，江苏省政府的融资方法主要是银行贷款、债券、信托融资，它直接占债务的比例分别为51.72%、12.65%、10.13%，占债务的比例分别为54.94%、14.02%、14.63%

从合并来看，银行贷款为53%，代发或自发发行债券为14%，其他消费银行金融机构融资(信托、基金、融资租赁、银信政策等)为10 )； 供应商应付账款(如工程款支付、bt回购等)为9%； 此外，如政府可转债、公司债、个人债等来源债占14%。

在人行总行公布的年上半年区域金融融资规模中，江苏省获得的银行贷款位居全国第一。

“是的。 我们的政府债务确实规模很大，但相应地债务也形成了大量的资产。 ”江苏省财政厅一位官员向21世纪经济新闻记者解释说，这与巨大的经济总量和财政收入相互映衬。

所谓大量资产，在政府看来，是指“土地储备资产、城市轨道交通、水电等市政建设和高速公路、铁路、机场等”的基础设施建设和公益性项目，“大多数能够形成经营性收入，在一定程度上可以保障相关债务的偿还”。

有审计系统的受访者在接受21世纪经济新闻记者采访时表示，审计总体上用于江苏项目偿债债务中的市政建设、交通运输、土地收缴、农林水建设、科教文卫、保障性住房、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目

此外，南京审计学院一位学者向21世纪经济新闻记者透露，从江苏未来还款情况看，江苏省政府性债务期限较长，超过47.6%的债务将于年后偿还，每年还款比例分布较为均匀平稳。

21世纪经济新闻记者得到的进一步数据显示，江苏全省政府负有偿还责任的债务率为58.96%，低于国际货币基金组织提出的国际参考基准值的90%-150%，低于全国约114%的水平。

地方债集中在县级:省级债务质量较好

年，江苏省进行了省级以下分税制第三次大调整，以年为基数，补助市、县法人金融机构缴纳的营业税和公司所得税增量； 市、县房地产税、城镇土地征收税、土地增值税和契税4种地方税增值税集中比例从30%减少到20%。

从政府层面来看，江苏省地方债最集中的是县级，广泛分布在全省，从省级杠杆来看，其规模看起来比很多省份要小，年江苏省级政府负有偿还责任的债务率为35.42%。

根据中国地方税披露的数据，近年来，江苏省级收入增长率超过中央收入和省以下收入。

有江苏省财政厅预算处的人特别向21世纪经济新闻记者表示，江苏省级财政具有较强的宏观调控财政资源能力，在现有制度框架内，省本级财政和下级政府的结算体制大体上表明，省级从根本上不断增强市县政府的财力。

例如，他指出，近两年来，江苏省级强调财政收入质量，要求税占比例稳定在80%以上。 “为了防止地方填充非课税收入，该省财政在结算时不通知地方而率先关闭结算系统，是为了防止地方的不正当行为。 ”

江苏省财政科学研究所一位研究员在21世纪经济报道记者表示，1994年以来，江苏省级以下分税制体制发生了三次大调整。 其目的是继续加强省以下财力和财政发挥作用空之间，“改革中不足的部分由省财政用新财力弥补，从稍晚的地方赶上”。

年，江苏省进行了省级以下分税制的第三次大调整，以年为基数，补助市、县法人金融机构缴纳的营业税和公司所得税增量； 市、县房地产税、城镇土地征收税、土地增值税和契税4种地方税增值税集中比例从30%减少到20%。

因此，由于财政体制的变化，江苏省对省下级政府财政收入的增加部分给予了很大的保留比例。 这对降低快速发展差距，增强省以下政府的财政实力，鼓励下级政府快速发展区域经济有明显的刺激作用。

截至年底，江苏省本级承担还款责任的债务为399亿元，承担担保责任的债务为61亿元，可能承担一定救助责任的债务为506亿元，三者比重为41:6:53，比经鉴定的年6月底余额分别为135亿元、-70亿元、。

从融资平台的角度看，根据江苏规范，公益性资产不得注入平台企业，对政府公益性项目资金实行专家管理和专项资金专用，对外担保须经领导集团办公室批准等。

据21世纪经济报道，截至2009年12月底，江苏共有119个平台发行债券，发布财务数据。 据计算，其资产总额为3.40万亿元，负债总额为1.93万亿元，平均资产负债率为56.77%，平均全债资本化率为47.18%。

――年发现，江苏省发债投融资平台债务规模经年高速增长放缓，江苏省政府或有债务风险基本处于可控程度。

据21世纪经济新闻记者介绍，从举债主体和资金来源来看，江苏省级债务结构明显优于全省债务，如融资平台企业举债占33%，银行贷款占78%。

从未来还款的角度看，年后还款的债务占54.9%，同时各年还款比例均衡，与地方财政收入相适应。 年，江苏省本级综合财力达到1125.94亿元，其中省本级公共财力856.46亿元，这在全国省级行政机关中占领先地位。

参加南京师范大学政府预算绩效管理研究所财政课题研究的教授向21世纪经济报道记者指出，江苏政府在转移性方面的收入支配弹性较高。 例如，返还性收入和普通转移支付合计占转移性收入的比例接近60%。

“近10年财政支出数据显示，经济建设支出约占公共财政支出的30%，民生相关支出占全年37%，通常公共支出和公共安全支出呈减少趋势。 从年到年公共财政收入占公共财政支出的比例来看，为82.76%、83.39%、84.96%，公共财政自身的平衡较高。 ”。

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但遗憾的是，纳入财政预算的国有资本经营收入增长非常缓慢，如年省级国有资本经营收入8.09亿元，年9.54亿元，同时年总收入仅比年多200万元。

江苏巨大的举债，不仅是巨大的经济总量和高额财政收入的体现，从最基础的兜底保障来看，江苏较大的国有资产规模和上市公司的股市价格，都能为政府提供足够的流动性。

一位律师向21世纪经济新闻记者表示，根据现行法律和法规，地方政府可以改变国有股、行政事业单位国有资产、土地资产、矿产资源和海域开采权等资产以增加流动性。

据测算，江苏全省和省本级国有资本和权益在千亿元以上。

根据江苏省国有资产监督管理委员会公布的数据，截至年末，江苏、市国有资产监督管理委员会控股的国有企业资产总额超过2.66万亿元，母公司所有者权益7505亿元，同比增长18.5%和18.7%。 其中，省本级国有企业总资产5918亿元，母公司所有者权益达到1446亿元，同比增长6.4%和6.8%。

年，江苏全省国有公司营业收入增长6.98%，至6440亿元，利润516亿元，其中省本级公司营业收入增长2508亿元，至192亿元，增长5.865%，保持稳定。

据21世纪经济新闻记者统计，截至2009年6月30日，江苏各级政府通过直接或间接控股，共有44家控股上市公司，其总市值约为3591.26亿元，仅按控股股东持股比例计算，江苏地方政府上市公司持股市值约为1330亿元

从江苏省本级来看，江苏国有资产监督管理委员会直接间接控股9家上市公司，截至7月1日总市值为1129.01亿元，从股东持股比例来看，这些总市值为513.63亿元。

一位审计出身的江苏省国有资产监督管理委员会处长对21世纪经济报道记者说，即使从最坏的情况开始，江苏掌握的国有资本只要有一点点变化，至少可以满足利息支出。

但遗憾的是，纳入财政预算的国有资本经营收入增长非常缓慢，如年省级国有资本经营收入8.09亿元，年9.54亿元，同时年总收入仅比年多200万元。

江苏省财政预算处有关人士表示，根据最新安排，年省级国有资本经营收入预算15.73亿元，安排支出15.73亿元，“几乎翻番”。

截止到年末，江苏省负有偿还责任的债务到期额为2297.45亿元和1860.33亿元，分别占年末的28.63%和23.18%。 年和年政府或债务到期额为2315.15亿元和1489.53亿元，分别占年末的30.91和19.89%。

研究发现，政府负债率与近几年的江苏综合财力增长指标相结合，到年和年，政府有粗偿还责任的债务偿还率分别为18.57%和16.54%，每年平均偿还，年后还款压力将大幅下降。

也就是说，截至年底，江苏省政府性债务中48%以上的债务将于年后开始偿还。

一位管理土地资源的江苏领导对21世纪经济新闻记者表示，从江苏各地发生的逾期债务率来看，整体在2%以下，同时政府并未直接超过债务期限，主要是经费补助事业单位、国有控股公司、融资平台企业等单位逾期

根据审计算法，除去应付未清偿而形成的逾期债务，年底江苏省负有偿还责任的债务逾期债务率为1.38%，政府负有担保责任，可能承担一定救济责任的债务逾期率为0.87%和2.14%，这在全国非常低

还债措施:对高层领导进行债务审查的约束

上述江苏省领导表示，其经验包括:第一，各级政府成立专门的政府性债务管理领导小组，严格实行严格的举债经营审查制度，严格控制土地储备机构融资规模的债务结余管理制度等。

上述江苏领导人在与21世纪经济新闻记者交流地方债时强调，江苏十分重视政府性债务管理工作，总量虽大，但与省份的经济地位相符。 江苏省的经济总量和财政收入约占全国的1/10。

从管制的角度来说，江苏省采取了许多措施，在全国具有代表性。

根据21世纪经济新闻记者整理，江苏省政府相继出台《政府性债务管理暂行办法》、《关于进一步加强政府性债务管理的通知》、《关于成立省级政府债务管理领导小组的通知》以及《政府融资平台企业管理暂行办法》等制度，将全省政府性债务的出借、采用、采用、

上述江苏省领导表示，其经验包括:第一，各级政府成立专门的政府性债务管理领导小组，严格实行严格的举债经营审查制度，严格控制土地储备机构融资规模的债务结余管理制度等。

例如，从2007年开始，对已经超过风险警戒线的地区，大体上不得增加债务余额；对未超过风险界线的地区，要求债务余额增长率不得超过当地gdp增长率，不得超过警戒线等。

其中，实施了政府主要的领导责任制，即债务审查的约束机制。 这要求审计部门对地方各级党委政府主要领导任期内的政府性杠杆作用以及以政府投资和政府投资为主的重要项目和管理进行要点审计，作为干部考核、任免和奖惩的重要参考依据。

21世纪经济新闻记者报道，江苏省财政厅为此在预算处下专门设立了债务解决科，采取措施解决库存债务较多。 这主要集中在农村义务教育、大学建设债务、农村债务和乡镇卫生院和基层政法机关建设债务等方面。

“省财政投入超过170亿元，带领全省超过民生类行业债务500亿元。 ”

另外，江苏省建立了还款准备金制度和预算稳定调整基金，防止还款压力冲击地方政府预算的正常运行。 “这些都是通过压缩政府的三公经费来充实的。 ”

在许多措施中，特别是年第四季度率先在全国启动的土地储备融资规模管理制度，各地土地储备融资规模必须由省财政厅等部门核定，从整体上控制着土地类债务的规模和风险。

但事实上据21世纪经济新闻记者持续了解，江苏省地方政府性债务对土地出让收入的依赖度很高。

根本原因是，地方为了控制债务规模，获得最大利益，实际上使用的是花费多少杠杆，通过出让土地来实现整体平衡的“逆推”算法，但这取决于土地的附加值和经济的持续大幅增长。

这也是目前地方债高速膨胀的根本所在，押宝土地的附加值和经济增长虽然收益最大，但也是最危险的。

江苏省相关审计人员表示，江苏全省政府性基金收入年分别为4069.59亿元、3612.37亿元、5018.10亿元，增幅和规模较大，特别是其中土地转让收入占基金收入的比重超过85%。 因为，如果房地产市场被召回，土地出售收入将下降，依赖土地增值的举债必然会陷入困境。

另一方面，在目前的政府支出中，农业土地开发、保障性住房、农田水利、教育资金方面的提成等，来自政府基金的收入刚性计入不断增加，民生仍享有大规模土地转让收益，政府基金支出存在较大变动。