“立法法首次修订 预算法修正案四审或将通过”

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8月25日，十二届全国人大常委会第十次会议在北京召开，许多重要的法律修正案在本届会议上审议，其中《立法法》、《预算法》和《行政诉讼法》的修订情况最为引人关注。

面对《立法法》施行14年来首次大修，其修订情况直接关注法治与当前改革如何平衡，将对未来中国法治建设进程产生重要影响。

争议较大的“预算法”修正案的四审再次引起关注。 天津财经大学经济学院教授李炜光告诉21世纪经济报道记者，《预算法》很可能在本届会议上修改。

关于现行行政诉讼法修正案草案，行政法学界意见分歧较多。 修正案草案适当扩大了行政案件的受理范围。

另外，这次会议审议的法律修正案还包括安全生产法、广告法、保险法等。 法的修改很困难，平衡改革和法律的关系更难。

《立法法》修正案:缩小人大的授权范围

在第十二届全国人民代表大会常务委员会的立法计划中，立法法的编撰修改名列第一。 25日，立法法修正案(草案)提请第十二届全国人大常委会第十次会议审议。 这是该法施行以来的首次修改。

人大常委会主任李法工委适时就草案作出证明时表示，立法法修正案(草案)将增加规定，人大的授权决定应当确定授权的目的、若干事项、范围、期限、授权机关实施授权决定的方法和应当遵循的大致上等内容。

“此前，全国人大常委会曾多次以‘决定’的形式向行政机关授权，如20世纪80年代授予国务院税制改革和地方改革开放的授权等。 ’原全国人大常委会法工委副主任张春生告诉记者。

1985年，全国人大批准国务院在税收、改革开放、经济改革等方面制定行政法规。

在年末的立法学研讨会上，张春生说:“问题是，这个许可证没有规定期限，许可证复印件的线条太粗了。 目前，该许可证已有近30年，但尚未收回。 我国目前，大小共18个税种中，只有3个税种(企业所得税、个人所得税、车船税)由全国人大及其常委会制定法律，其他15个税种包括增值税在内，行政法规较为规范。 ”

“以前全国人民代表大会也有对地方的授权。 例如在深圳经济特区，2000年《立法法》施行后，向地方的授权结束了，但向国务院的授权至今没有废除。 中国人民大学法学院教授朱景文告诉记者:“这个问题应该在这次立法修正案中尽快处理。”

全国人大常委会法工委主任李及时作出草案相关证明时表示，授权期限不得超过五年的被授权单位应当在授权期满六个月前向授权单位报告授权决定的实施情况，并提出是否需要制定、编撰或者废止法律的意见。 需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

立法会修订不仅要结束“无期限”的授权，还必须通过授权实现改革的合法性。

参加立法会修正案(草案)论证的中国人民大学法学院教授朱景文表示，草案中规定，部分法律可以暂时不在部分地区实施。 此前，广东省行政审批改革和上海自由贸易区设立时，全国人大常委会授权国务院在相关地区暂停实施相关法律。

同样的情况也出现在正在进行的司法改革试点中。 例如，实行省以下法院人的财产控制与地方司法机关由同级人民代表大会产生并承担责任的宪法基本相反，朱景文说:“如果没有这种授权，改革将引起相当大的争议。”

“预算法”修正案很有可能通过

被称为“经济宪法”的“预算法”修正案草案将在本届会议上进行第四次审议，并首次要求进行表决。

现行《预算法》于1994年通过，副本涉及预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算和监督等副本，自实施以来已有20年。 同年，中国开始推行分税制的财政管理体制，当年通过的《预算法》也以法律的形式明确了分税制这一制度。

此后，政府采购改革、部门预算改革、国库制度改革也逐渐推进。 政府预算从单一的公共财政预算扩大到公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四大预算体系，但原有的《预算法》并未涵盖这些改革，明显滞后。

2004年，《预算法》纳入十届人大立法计划，跨越第十届、十一届、十二届三届人大，但仍未能产生新的《预算法》。 在此期间，年12月、年6月和年4月，全国人大常委会共审议了三次《预算法》，但未能通过表决。

一审、二审后，全国人大就审议稿向社会公开征求意见。 根据全国人大的统计数据，二审收到了约33万条意见，超过了税改案制定的23万条以上意见的记录。 这从一个侧面反映了社会各界对《预算法》编撰兴趣的大小，也反映了《预算法》修订争议的大小。

对此，中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，“预算法”的争论点首先有以下几点。 不允许地方发行债务、立法宗旨、国库实行经理制还是代理制、预算公开范围等。

关于地方政府的债务问题，三次审议稿之间反复出现。 一审修正案草案中允许发行地方政府的债务，但二审中删除了允许发行债务的条款，三审修正案中再次允许省级政府发行市政债务。

“地方政府借钱其实没什么争议，争议最大的是什么时候借钱。 ”天津财经大学经济学院教授李炜光对21世纪经济报道记者表示:“《预算法》从立法宗旨上存在分歧，预算权的配置也存在分歧。 例如，它们的权力属于人民代表大会，它们的权力属于政府，它们需要公民的参与。 在现代国家统治中，预算的权力和责任需要确定的划分。 ”

《预算法》修正案审议期间，财税改革加速推进。 中共十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》和中央政治局会议审议通过的《财税体制改革深化总体方案》确定了未来财税改革的方向，表明年将基本完成新财税体制改革的要点工作和任务。

对此，刘剑文表示:“两个文件确定了深化财税体制改革的总体方案，确定了大方向后，修订《预算法》就成了渠道。”

“这次审议很可能通过。 因为，三审之后，没有公开征求过意见，也没有征求过证明三审比较完整，没有大的改变的意见。 ”李炜说:“下一步还必须关注《预算法》实施细则的修订。

/ S2/]《行政诉讼法》再次“小修”[/s2/]

年12月的十二届全国人大常委会第六次会议上，首次审议了《行政诉讼法修正案(草案)》后，行政法学界对《小修小补》的审稿意见较多。

8月23日，在中国行政法学研究会年会上，参加法改的全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰，在主持有关诉讼法修改法的讨论时，多次强调了诉讼法慎重修改的必要性。

袁杰说:“在呼吁修改法律的过程中，共识少，意见分歧多。”并主张在行政体制改革、公众诉求多、错综复杂的转型期，不应该推进法律修改。

在这次行政法学研究会年会上，全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东表示:“自行政诉讼法修正案草案《一审》以来，如何扩大行政诉讼的受案范围，是社会各界最关注的问题。”

目前，我国每年的行政诉讼案件数量为13万件左右，一点基层法院的行政法院甚至不能审查案件。

童卫东说:“《一审》之后，有意见要求变更目前列举的行政诉讼的对象范围。” 现行《行政诉讼法》的条文列举了8种受理情况和4种不受理情况。

“所列举的方法不能达到接受事件范围的全面。 童卫东说:“当时的法律之所以使用列举的方法，是因为这个制度刚刚确立，需要随着实践的迅速发展而不断补充。”

法律修正案(草案)仍然使用关于受案范围列举的方法。 只是，将原条文的8种情况增加到10种，在各个情况下也进行了违法所得没收、2种行政处罚受案情况增加等扩展。

但是，中国政法大学研究生院副院长解志勇认为，行政诉讼的“立案困难”，不仅是诉讼法规定的受案范围过窄，更深层的理由是法院有限定解释受案范围，设立各种“土政策”的倾向。 解志勇认为，这背后的原因是法院自身的人、财、物受制于人，地方政府参与立案普遍有效。

因此，行政审判体制改革和设立了专门的行政法院，再次被提上学者的议事日程，也被清华大学行政法学教授何海波认为是诉讼法修改的“第一个问题”。

最高法院长期以来呼吁设立行政法院。 最高法院行政法院法官梁凤云介绍了自己的设想:“在各省设立2-3个专门行政法院，在全国7个地区分别设立高级行政法院，据此在全国设立70多个行政法院。”

但是，许多行政法学者对记者说，在短期内设立行政法院是不现实的。 诉讼价格是行政法院案的弊端之一。

何海波还观察了行政法院与司法改革如何衔接的问题。 “统管省以下法院人的财产，法院系统地方化和行政化处理后，有必要设立行政法院吗？ ”他说。