“财政厅长承压：财税难题必答卷”

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与前任相比，现任31位财政厅厅长面临的财政经济环境可以说非常严峻。 经济增长率下行，财政收入增长率也下行，今年前十个月地方财政收入下跌9.8%和10%，但过去每年20%-30%的增长率是常态。 本报记者杨志锦北京报道 地方财政收入增长情况不容乐观。 财政部最新公布的数据显示，今年1-10月全国地方财政收入6.33万亿元，比去年同期增长9.8%，比金融危机冲击后的2009年同期下降1个百分点。 像辽宁省这样，偶尔也有出现负增长5.8%的省份。 当地财政厅要求“全省各级财政部门积极筹措调整资金，保障要点项目等支出诉求”。 辽宁省财政厅厅长是陈广君，他从2008年开始担任辽宁省财政厅党组副书记、副厅长，于年3月扶正。 担任副厅长不久，也担任辽宁省债务管理办公室主任。 辽宁省审计厅今年1月发布的审计报告显示，截至去年6月底，辽宁全省各级政府负有偿还责任的债务为5663.32亿元，风险总体可控，但风险不容忽视。 陈广君面临的任务是不仅维持辽宁省财政收入的稳定，还防范地方债务风险。 据世纪经济新闻记者统计，与陈广君一起，年政府换届后，新出任省级财政厅(局)长)以下，简称财政厅厅长)的共有15人，在现任约占50%。 大多数省份财政稳定的挑战必须小于辽宁省，但对全国31个省市区的财政厅厅长来说，共同的难题显而易见。 财政收入增长率下降，各种结构性减税措施、民生支出和“稳定增长”的财政支出不仅不能压缩，还可能需要加强。 财经规律的约束正在刚性化，融资平台的改革正在进行，地方政府随着各种非正规渠道融资能力大幅缩小的房地产市场长期趋势的下行，土地财政增收空期间也在变窄。 在制度层面，审计局也在审查土地财政，地方政府的“第二财政”收支受到约束。 作为连接中央和地方的省级财政厅厅长，他们既要应对本省市区面临的财政经济挑战，又要遵循中央统一部署，推进深层次的财税改革。 财政收入增长率的下降和改革的重任交织在一起，构成了难度非常高的“考卷”。 31个省市区的财政厅厅长是该考试的第一“考生”。 根据十八届三中全会的部署，财税改革的重任必须基本完成。 在 年7月召开的全国财税厅局长座谈会上，财政部长楼继伟强调:“要担负艰巨、繁重的财政改革快速发展任务，关键是‘讲大局、懂经济、有思路、实事求是、勇于担当’的财政干部队伍。” 那么，31个省的财政厅厅长是怎样的经历？ 他们如何在重任下，完成构建中国现代化财税体系，乃至推进中国治理能力和治理体系现代化的重任？ 本文试图分析全国31个省市区最近3个共93位财政厅厅长的履历和31个省的财政和债务等数据。 要了解专业技术官僚集团 31位省级财政厅厅长的概况并不容易。 虽然他们掌管省份的经济总量可能已经不亚于中等发达国家，但公开的基本简历新闻并不充分，出生地、教育背景等基本新闻也不一定完整。 这个集团是20世纪50年代末、60年代初出生的财政厅厅长，经历了童年的饥饿、少年时期的政治运动、成年后的经济改革开放，他们开始参加工作是在“文革”末期和改革开放初期，中国正处于计划经济向市场经济的转型中。 与比他们高一级的省部级正职的领导相比，财政厅厅长显得很低。 他们的公职履历中几乎没有跨省工作的经验。 离开财政系统后，他们大多晋升为副省级干部，但很少担任省级正职。 21世纪经济报道记者整理后发现，在财政厅厅长的“选定游泳池”中，副厅长是厅长的第一来源。 现任31名财政厅厅长中，任厅长前的职位为副厅长的比例达到52%，人数为16人。 这个比例也有可能被低估。 因为财政厅厅长不是从副厅长直接调任厅长，而是在出任副厅长后，调任地方市政府负责人等其他职务，调任厅长。 如果做出这样的改变，31名财政厅厅长中担任副厅长的人数将达到24人，比例将达到77%。 地方税务局局长是财政厅长官的第二大来源，占16%(5人)。 其他来源为本省政府副秘书长、审计局局长、市领导、金融办公室主任、林业厅长、人大财经委员会副主任、财政部长，其中前三类均为2人，最后四类均为1人。 大多数财政厅厅长在本省财税系统有十几到二十多年的经验，部分财政厅厅长曾短暂担任审计局、发改委、金融办公室等政府经济管理类部门职务和地级市领导。 作为技术官僚中的一个集团，财政厅厅长人选的来源，高度依赖财经部门的运输，有很高的专业门槛。 但是，江苏省财政厅长官刘掖东例外。 刘掍东在担任厅长前曾担任过镇长、县长、市长等，没有在财政等相关经济管理部门工作过。 根据国家审计局的审计报告，江苏省目前在全国31个省份中，债务总量居首位。 在人的省级财政厅厅长中，有18名财政厅厅长获得硕士学位，占近6成。 其中，湖北省王文童湖南省郑新财政厅厅长、福建省陈小平山东省财政厅厅长、长于国安的4人获得博士学位。 从专业背景来看，除10名本报记者未能找到公开新闻外，还有18人毕业于经济管理类专业，18人中有6人是财政专业。 离开财政系统后，财政厅厅长晋升为副省级职务是粗略的。 根据21世纪经济新闻记者的统计，31个省级地区前两名共计62名的财政厅长官中，至少有38人晋升为副省部级职务。 加上未达到副省级的人数，这个数字将达到40人，占65%。 他们中还有8人担任省委常委。 从具体去向来看，担任副省长、省人大常委会副主任、省政协副主席的人数分别为18、11、6人。 此外，调往省人大、省政协财政及预算专门委员会的人数也达到8人。 这些调动基本上发生在本省范围内，异地调动的例子很少。 但是，即使是一点地方也出现了财政厅厅长的高配现象。 正如新疆财政厅厅长弯曲海川当选为自治区政协副主席一样，是现有31名财政厅厅长中唯一的高配副省级财政厅厅长。 弯曲海川毕业于新疆省内的财政学校，在财政系统工作。 与前任相比，可以说现任的31位财政厅厅长们面临的财政经济环境很严峻。 经济增长率下行，财政收入增长率也下行，今年前十个月地方财政收入降至9.8%，过去每年20%-30%的增长率是常态。 与2009年财政增长率跌至个位数后迅速回升不同，他们面临的是中高速经济增长的“新常态”，也不存在财政收入长期高增长的基础。 改革骨干 今年6月30日，中央政治局会议通过《深化财税体制改革总体方案》，加快推进财税行业深入改革。 其中，中央地关系改革处于特别重要的位置。 省级财政厅厅长在这一改革中的位置尤为重要。 1994年的分税制改革奠定了中国现行财税体制的基础。 在这一改革中，中央政府为了提高“两个比重”，即财政收入占gdp的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，对地方政府展开了艰苦的说服工作，最终迫使地方政府同意实施分税制改革方案，中央财政收入所占比例此后整体提高。 与“一行三会”的垂直管理不同，根据相关法律法规，财政厅厅长进行属地管理，是省级地方政府的组成部门，接受财政部的业务指导。 在省级财政厅厅长小组中，财政部与省级财政厅之间、各省财政厅之间在人员任职方面的交流十分罕见。 据世纪经济报道记者统计，目前的31位财政厅厅长中，只有湖南省财政厅厅长郑新例外。 郑新担任厅长前，先后担任贵州省政府办公厅副处长、四川省财政厅副厅长、财政部税政司副司长等职。 郑的原史耀斌也同样是税政司司长担任湘潭市市长一小时后，调任湖南省财政厅厅长。 目前，史耀斌晋升为财政部副部长。 省级财政厅提升财政部的例子也不多见，年除史耀斌外，广东省财政厅厅长刘昆担任三年副省长后，也调任财政部副部长。 分析师表示，担任地方财政厅长官的他们更了解基层情况，担任更高级别的财政官员后，将创造性地推进财税改革，把握改革的步伐、切入点。 在当前财税体制下，中央和地方财政系统的“互动”越来越体现在转移支付资金的分配上。 税制改革后，中央财政收入占全部财政收入的比例上升，对地方的转移支付也有所增加。 对地方财政部门来说，要增加当地财政收入，除了挖掘当地财税的潜力外，还需要争取中央的财政转移支付。 经济不发达省份对中央转移支付的依赖更大。 在今年宁夏自治区财政实务会议上，宁夏财政厅厅长张苏安通报称，上半年宁夏转移支付资金比上年增长52.1亿元，其中均衡性转移支付、民族地区转移支付增加17亿、3亿元，其他专项转移支付资金也有所增加。 此外，他还按处室分列了各地获得的中央资金。 “其他各处今年必须进一步加强获取中央资金的力度。 厅的领导必须亲自跑。 ’他在会议上说。 转移支付资金中，常规转移支付是根据相关因素计算的，因此波动空之间较小，但特殊转移支付协商性较强，也是各地积极获取的项目。 根据国务院45号文的要求，未来常规转移支付的比例将上升到60%以上，这意味着特别转移支付的比例将被压缩。 但是，改革的过程中也包含着“机遇”。 “现在是调整专业项目基数，增加专业项目的最佳时间。 分管厅长亲自跑，了解情况，对接项目，必要时请书记、主席支持。 ”张苏安在会上说。 和宁夏一样，经济发达的广东省也积极争取中央对广东省的支持。 广东是全国经济实力最强的省份，中央财政收入多，但中央转移支付和返还少。 以年为例，广东省上缴了中央财政5187亿美元，但收到的转移支付和税收返还仅为前者的五分之一，而广东省承担了2500多万外来人口的公共服务人口支出，人均财政支出居低位 的人均财政支出排名全国第21位。 广东省前省委书记汪洋和黄华元省长曾与财政部前部长谢旭人举行座谈会，讨论中央和广东的财政分配问题。 广东省希望财政部考虑人口因素和人均财力水平，加大对广东省的支持力度。 但是，新的财税改革，中央地关系方面的改革现在不多。 “涉及中央和地方关系的各种提法大多是笼统的，没有时间从笼统的提法深入到细致的具体安排。 ”社科院财经战术研究院院长高培勇11月26日在《财经》年会上做了如下发言。 未来，随着财税体制改革的深入，中央和地方财政体系将面临新的博弈，财税体制方面也将在中央地博弈中进一步梳理。 地方债务难题 正在进行的地方债务改革，是目前31个省市区财政厅厅长面临的重大改革文案。 根据国家审计局年末发表的审计结果，截至去年6月底，地方政府负有偿还责任的债务超过10万亿元。 43号文将财政部门列为地方政府性债务归口管理部门，进一步确定了财政系统的责任。 地方债务来源于不同的政府层面、部门和融资平台，在地方债务形成过程中，财政部门难以约束这些杠杆主体。 但是，在确定对地方债务处置的责任后，财政系统肩负重任。 “借钱的时候不找我们。 如果偿还不了债务，就请财政部门来疏通。 ’华北地区某省财政厅原厅长向21世纪经济报道记者抱怨。 从存量债务规模来看，江苏是目前政府债务规模最大的省份。 根据审计数据，截至去年6月底，江苏政府性债务余额为1.47万亿元。 年7月路透社副本称，江苏很可能是中国省级地块中债务风险最严重的地区，江苏陷入债务噩梦。 在下个月的经济形势分析会上，江苏省财政厅厅长刘掍东回答说:“江苏省的负债率和债务率等主要风险指标低于国际警戒线，债务风险可以控制。” 刘保东认为，江苏债务水平与经济总量、经济快速发展的现实需要相一致，是适当的。 在整个地方的库存债务分布中，省级政府所占比例不高。 根据去年年底审计署公布的审计报告，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为1.77万亿元、4.84万亿元、3.95万亿元、0.31万亿元，其中最高的是本市县级债务。 从各省公布的债务审计结果看，重庆、内蒙古、贵州三省区县级债务较为严重。 截至年底，各省区负有还款责任的债务率超过100%的区县数量占辖区数量的比例分别为28.94%、28.71%、28.40%，具体数量为11个、29个、25个。 换言之，上述三省区管辖内约三分之一的区县政府的可支配财力不能覆盖债务余额。 如果这些区县的债务出现问题，市级政府和省级政府很可能需要获得救助。 近年来，风险事件爆发后，省级政府出面协调的例子屡见不鲜。 例如，在2009年云南城投(行情、问诊)违约的风波中，云南省政府决定向城投企业撤回“只付息，不还书”的公文，主动调整还款。 年华通路桥兑换证事件中，山西省和企业所在地阳泉市政府出面协调企业应收账款方面的出资。 但据公开报道，省级财政部门在处置过程中所起的作用还不清楚。 43号文允许省级政府代为发行市县政府地方债，中央政府对省级政府债务实行限额管理。 “在这种情况下，省级财政部门切断市县的地方债发行额并加以均衡的压力将会相当大。 ”华北地区某省财政厅原厅长对21世纪经济新闻记者做了如下发言。 未来，省级财政厅厅长必须面对资本市场的考验。 省级财政发行地方国债将更加反映各省级政府的信用资质和财政风险。 财政管理水平也是评级企业在对地方国债进行评级时需要考虑的因素之一。 这对各省的财政新闻公开、预算管理提出新的要求。 稳定增长的重任 目前，中国经济处于从高速增长向中高速增长转变的“新常态”。 国家统计局数据显示，今年第三季度gdp增长率为7.3%，创22季度以来最低，稳定增长任务异常繁重。 对省级政府来说，财政政策和货币政策都由中央政府综合控制，但省级政府可以在财政政策上采取灵活一点的措施。 今年3月19日国务院常务会议提出稳定增长的任务后，地方政府跟进提出了大量措施，其中财政措施尤为突出。 安徽省财政厅厅长罗建国在谈到省级财政部门的职能时表示:“分析宏观经济形势对财政部门的影响，结合省内实际情况，提出省内略有对照的财税政策。” 21世纪经济新闻记者对许多省份稳定增长措施的梳理表明，财政稳定增长最集中于加快资金支付进度和财政贴息、奖励。 其中，加快资金支付进度的措施基本上由各省使用，这将改变上一年度财政支出“前低后高”的走势，鼓励财政贴息的措施因省而异。 黑龙江省的财政稳定增长措施在财政稳定、鼓励方面受到外部关注。 黑龙江公布的65项稳定增长措施中，约有四分之一的项目与财政补贴和奖励相关，涵盖公司上市、景区评级、新公司引进等多个方面。 在 领域，由于年房地产领域下行，四川、安徽、浙江等省宣布下半年向购房者提供财政补助的措施。 这些政策出台后，有些学者质疑该政策的公正性和合理性。 修订后的《预算法》在今年8月31日通过后，财政的公共性基本加强。 因此，未来财政如何在对部分人和盈利机构的折扣、奖励和财政公共性之间做出合理的解释将考验财政部门的决定。 今年的财政支出违背常态，出现了“前高后低”的状况。 财政部数据显示，上半年地方财政支出比去年同期增长16.4%，增速高于中央财政支出增速3个百分点。 财政部长楼继伟在今年的财政厅(局)长座谈会上也表示:“支出进度比往年加快了。” 下半年地方财政支出增长率持续下降，10月出现负增长(-4.6% )。 (/h/)财政支出的稳定增长效果，首要的是通过财政投资拉动经济增长。 经济下方压力加大时，加大财政支出，拉动投资和经济增长，经济企业稳定后，相应减少财政支出。 据此，财政部门可以在一年中选择适当的时间点来增加财政支出。 但是，财政支出规模受到财政收入规模的制约。 过去十年，地方本级财政收入平均增长率为21.22%，是同期gdp增长率的2.25倍。 今年第三季度，地方本级财政收入增长率仅为10.1%。 财政收入增长率在下降，积极的财政政策意味着更大规模的赤字，赤字受债务总量、财政收入、gdp的制约。 11月26日，高培勇在《财经》年会上推算，按照欧盟财政赤字不超过GDP3%的标准，明年中国最大的债务发行规模为1.8万亿美元。 “与今年的1.35兆日元规模相比，明年的增长率缩小空之间是4500亿。 ”他说。 不仅是规模的制约，改革的各种制约条件也摆在了现在的31位财政厅厅长的面前。 一位卸任的财政厅长对20多年的财政生活感慨道:“天下有多困难，公共资产管理是首要的。” 对现任31位财政厅厅长来说，财税改革今年重新启动，他们的考试才刚刚开始，前景任重道远。