“发改委官员勾画要素市场改革进度表和路线图”

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十八届三中全会《政策决定》以经济体制改革为全面改革的要点和牵引，经济体制改革的核心词是“市场”。 国家发改委经济体制与管理研究所所长聂高民表示，以往市场化改革主要集中在消费品、生产资料等“商品市场”，而此次改革集中关注的市场化文案主要是资本、土地、货币、管理、劳动力、资源环境、技术等“要素市场”改革

聂高民认为，要素市场涉及经济体制改革与经济转型的重要关系，在此次改革深化的全局中处于战术地位，深化要素市场改革有助于处理老百姓熟悉的经济社会矛盾。 在以下采访中，聂高民为21世纪经济新闻记者描绘了要素市场改革的时间表和路线图。

要素市场化的三个层次

《21世纪》:十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，同样强调市场作用，但这与十四届三中全会提出的“市场经济五十条”有什么不同，资源配置中的“资源”具体指的是哪个行业？

聂高民:十四届三中全会确立了社会主义市场经济的改革目标和总体结构，是第一次对市场经济目标进行总体设计。 十八届中央委员会第三次全体会议的“市场”，关注要素市场化。 这是目前建立现代市场体系的重点。

事实上，我国当前经济、社会中许多深层次的矛盾，是城乡差距、收入差距过大、中小企业融资难、农地补偿纠纷、甚至豪华写字楼、先进城市广场等因素市场化滞后的外在表现。

市场与经济体制中的其他重要关系有关，在这次改革深化的全球化中必然处于战术地位。

《21世纪》:为什么不平衡、不可持续的根源在于要素市场化的落后？

聂高民(目前我国生产要素市场化改革滞后，不仅是外在的市场交易形式壁垒，最重要的是主体权属的多元二元结构。 这种二元结构不仅表现在城乡二元要素结构上，也表现在所有不同制公司之间存在的二元要素结构上。 只有健全生产要素的市场机制，才能真正处理我国经济转型中的深层问题，才能以市场为市场，使经济体制更加成熟。

《21世纪》:十八届三中全会《政策决定》可以看作是对要素市场化改革的顶层设计，请问有没有今后确定的改革路径和时间表？

聂高民:三中全会已经有路线图，整体也有日程安排。 但是，从我国现行体制的现状来看，我认为要素市场改革中不同的现状和难度的决策改革进度，可以分为三个层面。 一级方向明朗，政策明确，障碍小的情况下，要么马上开始改革，要么已经开始。 例如资本、货币、技术； 二级需要二级顶层设计，需要进一步细化改革路径，修改法律，总结考试经验，如土地、资源、环境配合进行； 第三个层面改革难度大，阻力大，需要进一步解放思想突破壁垒，如劳动力、管理。

国有企业如何平等地采用生产要素

《21世纪》:方向明朗、政策清晰的资本、货币、技术要素市场改革有具体措施和时间吗？ 十八届三中全会之前已经开始的改革有那些，进展如何？

聂高民(资本不局限于股市、产权市场的概念，而是包括各类公司资本的大致概念。 必须在其外部关系中实现平等竞争，在其内在属性中实现功能平等，推动生产要素的平等采用。 关于平等竞争，三中全会有一系列改革措施，以打破市场分割的壁垒。 这里只说一个“权力清单”和“负面清单”。 两份名单意义重大，体现了现代执政理念和现代法治思维。 地方政府各部门要公布“权力名单”，这项改革在十八届三中全会之前就已经开始了，比如江苏、北京市西城区已经公布了这个名单。

“负面清单”和“权力清单”是相互依存的现代法理学理念，其思想渊源于“法”的精神，要求法人、公民“法明文禁止”，因此要求管理“负面清单”。 政府的权力“法无权限”，可以理解为执行“权力清单”的意思。 另外，政府机关公布的规定需要授权依据，不能自行设定权力。

一级已经启动的改革还有货币市场化，其中利率市场化已经只大幅度推进了存款利率市场化，预计不久将有实质性的动作。 开放银行准入制度是市场化的基础，目前已有12家民营银行预先注册； 汇率市场化已经在自由贸易区先行先试。

虽然技术市场化改革的路径还不是很确定，但由于没有障碍，也被放在了第一个层面。 改革的方向是推进以技术为生产要素的市场功能，处理可交易项目和品种的技术交易市场，与其说要确立公司的创新主体地位，不如说要改革经济体制，处理技术创新的市场动力和激励机制问题，要依靠制度创新。 目前，政府对公司的技术投资、补贴多于公司自身投资，这存在制度问题。 市场化的科技经费投入招聘机制，国家要点推动战术意义的科技创新。

《21世纪》:“生产要素的平等采用”如何实现？

聂高民(这是国有公司要平等采用生产要素，就必须在国有经济的监管、运营上进行巨大的变革。 《政策决定》确定了“以管理资本为主”的方向和路径，国有经济从管理人、管理事、管理资产变为以管理资本为主，管理人、管理事、管理资产的体制构成行政上下管理，使国有公司具有无法消除的行政特征和官方纽带

具体路径是在国资监管机构和国有公司之间插入一些国有资本运营企业，资本运营企业行使国有公司的股东权利，分为国有资本运营和公司经营两种性质，国有资本运营企业的介入，应该建立能够管理和操作资本的国有资本运营平台。 促进混合全制经济的快速发展，这将给国有经济的实现形式带来新的变化，削弱国有公司附带的行政化特质，促进国有公司平等录用要素，公平参与竞争。

《21世纪》:国有资本运营企业变身为新的国有公司，是不是无法应对效率活力等问题？ 国有资本运营企业怎么办？

聂高民:新加坡淡马锡的国有控股、企业化运营、集团化管理模式值得我借鉴。 在中国完成以下4点就可以了。

一是资本运营只行使出资人的权限，持有股权或转让股权，获得资本收益。 股东是股东，只能限制其行使权的边界，不能超越企业法，也不能成为可以自我膨胀的控股型经营公司。

二是资本运营企业与所持国有企业的关系是经济关系、民事关系，千人不能上下浮动。 如果有所谓的水平，运营企业不可能比持有公司高，也可以考虑比持有公司低

三是运营企业数量少，人数少。 地方各级，特别是市县，不需要多层层设立运营企业，也可以将国资监管机构直接改造成运营企业。 不能把运营企业自己封闭在大公司里。 如果合并到国有公司，运营企业只能发挥股票运营功能，但不应将自己视为合并主体

四、对国有公司存在进退调整方向、所持国有资本投入方向等重大问题，由国家政策和国资监管机构决定。

土地、资源如何改变？

《21世纪》:处于第二水平的土地、资源、环境行业改革何时启动，如何设计？

聂高民:不是“什么时候开始”，工作都在做。 只是体系要求更高，处于寻求技术突破的状态。 有必要在三中全会的指导下，进一步总结顶层的设计和试验经验。

城乡二元土地结构是制约土地市场化的核心，在试点地区，农村建设用地与农田(建设用地、宅基地、耕地)分离试点。 农村建设用地转让后，土地性质需要在下一次改革中确定。 例如，上市公司的土地必须按规定为国有土地，但上市公司在改革方向上采用农村建设用地时，目前没有法律法规确定该土地是属于集体土地还是变更为国有土地。 17届中央委员会第3次全体会议提出“同地、同权、等价”，之所以五年没有突破，是因为涉及面的大小和法律法规的未修改，18届中央委员会第3次全体会议之后一定要突破。

此外，还涉及土地征用制度、土地财政等较大的结构性问题，需要统一思考，探索土地用途管制和规划体系如何与改革方向整合。

《21世纪》:资源、环境改革为什么被列为第二级，改革路径是怎样的？

聂高民(资源环境改革已经加快速度，改革方向明确。 但是，从要素市场的角度看，与三中全会理念的改革任务有很大差距，特别是资源资产、公共资源的有偿采用和收益共享、碳排放权、水权、排污权等市场交易机制，现实差距很大，需要加强设计和试验。

以资源为要素的改革本质上是利用经济手段、市场机制来吸引资源节约和环境保护，产生强大的内生动力。

但是，要说这是否一定意味着资源价格的上涨，其实并不一定。 综上所述，资源垄断领域进一步引入竞争，竞争总是有利于提高效率降低价值成本。 但是，要政府承诺不涨价是不可能的。

采用粗放资源、环境污染的生产模式是不可持续的。

《21世纪》:为什么涉及户籍、收入分配、城市化等敏感话题的劳动力市场化改革要放在第三个层面，改革路径设计了吗？

聂高民:这个行业的改革具有紧迫性和长时间性。 劳动力市场是在十四届三中全会的改革设计中提出的，但改革涉及“人”的问题、观念的问题，到目前为止，劳动力如何成为生产要素，仍然具有十分强大的多层次二元属性。 也包括城乡二元、城镇职工和农民工二元、国有民营二元等。

户籍政策的最新进展是公安部副部长黄明公布的“三条”，核心是“市民化”。 这个行业的改革也有很长的历史过程。

十八届三中全会对劳动力市场的快速发展强调了平等权利理念。 为了使国有公司员工能够进出，管理对接职业经理人市场，进行了提高市场评选比重等重大改革，指明了“劳动力”和“管理”要素市场的改革方向。