“国家新型城镇化规划（2014－2020年）”

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国家新型城市化计划( -年)

国家新型城镇化规划(年)是根据中共十八届全国代表大会的报告、《中共中央委员会关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》、中央城镇化实务会议的精神、《中华人民共和国国民经济和社会快速发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》的编制 按照走有中国特色的新型城市化道路，全面提高城市化质量的新要求，确定未来城市化快速发展路径、首要目标和战术任务，将行业制度和政策创新统一联系起来，是指导全国城市化健康快速发展的宏观性、战术性、基础性规划。

第一个计划的背景

我国已经进入全面完成小康社会的政策性阶段，处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的关键时期，也处于城市化快速发展的关键时期。 要深刻认识城市化对经济社会快速发展的重要意义，牢牢把握城市化内涵的巨大机遇，正确研究判断城市化快速发展的新趋势新优势，妥善应对城市化面临的风险考验。

第一章重要意义

城市化是随着工业化的迅速发展，非农产业集中在城市，农村生活人口集中在城市的自然历史过程，是人类社会快速发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。 顺应中国特色社会主义五位一体的总体布局，顺应快速发展的规律，受势利导，趋利避害，积极稳健有序地推进城镇化，对于全面完成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大的现实意义和深远的

——城市化是现代化的必由之路。 工业革命以来经济社会的迅速发展史表明，一个国家要实现现代化，就必须重视工业化的迅速发展和城市化的迅速发展。 当前，中国城市化与工业化、新闻化、农业现代化同步快速发展，是现代化建设的核心副本，相辅相成。 工业化居于主导地位，作为快速发展动力的农业现代化是重要基础，作为快速发展基础的新闻化具有后发特点，为快速发展注入新活力的城市化是载体和平台，支撑着工业化和新闻化的快速发展空之间，

――城市化是保持经济持续、健康、快速发展的强大引擎。 内需是我国经济快速发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城市化。 目前，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率为36%左右，不仅远远低于发达国家的平均80%，人均收入还低于与我国相近的快速发展中国家的平均60%，甚至更大的快速发展空 城市化水平的持续提高，将使越来越多的农民通过转移就业提高收入，转化为市民享受更好的公共服务，从而扩大城镇支出群体，持续升级支出结构，持续释放支出潜力，城市基础设施、支出潜力

——城市化是加快产业结构转型升级的重要线索。 产业结构转型升级是经济快速发展方式转变的战术任务加快服务业发展是产业结构优化升级的主攻方向 目前，我国服务业增加值占国内生产总值的比重为46.1%，与发达国家平均水平74%相差甚远，与中等收入国家平均水平53%也有很大差距。 城市化与服务业的快速发展密切相关，服务业是就业的最大容器。 城市化进程中的人口集中、生活习惯的变革、生活水平的提高，扩大生活性服务诉求的生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细分，都将扩大生产性服务的诉求。 城市化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，有助于增强创新活力，推动前所未有的产业升级和新兴产业的快速发展。

――城市化是处理农业农村农民问题的重要途径。 我国农村生活人口过多，农业和土壤资源匮乏，城乡二元体制下，土地规模经营难以推进，以前流传下来的生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。 我国人均耕地只有0.1公顷，农户平均土地经营规模约0.6公顷，远不及农业规模化经营的门槛。 城市化总体上有利于土地集约节约利用，为快速发展现代农业腾出宝贵的空之间。 随着农村生活人口逐渐向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。 如果城镇经济实力提高，以劳动力促进农业、以城镇带乡的能力将进一步加强，农村经济社会的快速发展将加快。

――城市化是推动区域协调快速发展的有力支撑。 改革开放以来，中国东部沿海地区发展迅速，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市群，有力地推动了东部地区的高速发展，成为国民经济重要的增长极。 但是，中西部地区快速发展相对滞后，一个重要原因是城市化快速发展不平衡，中西部城市发育明显不足。 目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。 随着西部大开发和中部崛起战术的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，中西部资源(行情、问诊)环境承载能力较强的地区，加快城市化进程，培育形成新的增长极，将是经济增长与市场(/(/k0/)之间的自东向西、向南

——城市化是促进社会全面进步的必然要求。 城市化作为人类文明进步的产物，在提高生产活动效率的同时，可以丰富农民，造福人民，全面提高生活质量。 随着城市经济的繁荣、城市功能的完善、公共服务水平和生态环境质量的提高，人们的物质生活更加丰富，精神生活更加丰富的城乡二元体制逐渐被打破，城市内部二元结构的矛盾逐渐消除，全民共享现代文明的成果。 这不仅有利于维护社会公平正义，消除社会风险风险，也有利于促进人的全面快速发展和社会的和谐与进步。

第二章快速发展的现状

改革开放以来，随着工业化进程的加快，我国城市化经历了起点低、速度快的快速发展过程。 1978-年，城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%上升到53.7%，年均上升1.02个百分点。 城市的数量从193增加到658，建设城镇的数量从2173增加到3。 京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积聚集了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。 城市水、电、公路、燃气、新闻互联网等基础设施明显改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住房、公园绿地面积大幅增加。 城市化的迅速推进，吸纳了众多农村劳动力的转移就业，提高了城乡生产要素的配置效率，推动了国民经济的持续高速发展，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平的全面提高，取得的成果举世瞩目。

图1城市化水平的变化

表1城市数量和规模的变化情况

表2城市基础设施和服务设施的变化情况

在城市化高速发展的过程中，也存在着必须高度重视和着力处理的突出矛盾和问题。

――大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化滞后。 目前，农民工已经成为我国产业劳动者的主体，受城乡分割户籍制度的影响，城镇人口共计2.34亿农民工及其移民家庭无法在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民基本的公共服务，产业融合 城镇内部出现了新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女、老人问题日益突出，给经济社会快速发展带来了诸多风险。

图2常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距

——“土地城市化”比人口城市化早，建设用地粗放，效率低下。 一点城市的“小摊”式扩张，过分追求宽阔的道路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地面积过大，建设区人口密度低。 1996—年，全国建设用地年均增长724万亩，其中城镇建设用地年均增长357万亩，全国建设用地年均增长953万亩，其中城镇建设用地年均增长515万亩。 2000—年，城市建成区面积增长76.4%，远远超过城市人口50.5%的增长速度。 农村生活人口减少1.33亿人，但农村居民点用地增加3045万亩。 少部分地方过分依赖土地转让收入和土地担保融资推进城市建设，加剧土地粗放利用，浪费大量耕地资源，威胁国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

——城镇空之间的分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不一致。 东部一点城市密集地区资源环境制约严峻，中西部资源环境承载能力较强的地区城市化潜力需要挖掘的城市群布局不合理，城市群内部分工合作不足，集群效率不高，部分特大城市主要城市人口压力大，与综合承载能力之间的矛盾加剧； 中小城市集聚产业和人口不足，潜力未充分发挥； 小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都抬高了经济社会和生态环境的价格。

――城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。 一点城市空之间无序开发、人口过度集中、重经济快速发展、轻环境保护、重城市建设、轻管理服务、交通拥堵问题严重、公共安全问题频发、城市污水和垃圾解决能力不足、大气、水、土壤等环境污染加剧、城市管理运行。

——自然历史文化遗产保护不充分，城乡建设没有特色。 一点点的城市景观格局和该地区的自然地理特征不协调，一些城市贪婪地追求西方电影，照搬照抄，远离实际的国际大都市建设，“建设性”的破坏蔓延，城市的自然和文化个性受到破坏。 只有大力拆除农村地区，大规模建设，照搬城市小区的模式建设新农村，用城市的要素和风格取代以前流传下来的民居和田园风景，乡土特色和民俗文化才会消失。

——体制机制不健全，阻碍城市化健康快速发展。 现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化了已经形成的城乡优势失衡的格局，制约了农业转移人口的市民化，阻碍了城乡的快速发展一体化。

第三章快速发展态势

根据世界城市化快速发展的普遍规律，我国仍处于城市化率30%-70%的高速发展区间，但延续过去流传下来的粗放式城市化模式，带来了产业升级滞后、资源环境恶化、社会矛盾增加等诸多风险。 随着内外部环境和条件的深刻变化，城市化需要进入以提高质量为主的转型快速发展的新阶段。

——城市化快速发展面临的外部挑战越来越严峻。 在全球经济再平衡和产业结构再调整的背景下，全球供给结构和诉求结构正在发生深刻变化，庞大的产能与有限市场空之间的矛盾更加突出，国际市场竞争更加激烈，我国面临着产业结构转型、高度化和消化严重的过剩产能挑战 发达国家能源资源支出总量居高不下，人口众多的新兴市场国家和快速发展中国家对能源资源的诉求迅速膨胀，全球资源供需矛盾和碳排放权争夺更加尖锐，我国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有。

――城市化转型快速发展的内在要求更为迫切。 随着我国农业富裕阶层劳动力的减少和老龄化程度的提高依靠劳动力的廉价供给推进城市化高速发展的模式随着不可持续的资源环境瓶颈制约越来越加剧， 依赖土地等资源粗放消费推进城市化高速发展的模式随着不可持续的户籍人口与外来人口公共服务差距导致的城市内部二元结构矛盾日益突出，首要的是依赖非均等化基本公共服务带动城市化高速发展的模式不可持续。 造成了工业化、新闻化、城市化和农业现代化快速发展不同步，农业基础不稳定，城乡地区差距过大，产业结构不合理等突出问题。 我国城市化的迅速发展需要从速度型向质量型转变的势头。

――城市化转型快速发展的基础条件日益成熟。 改革开放30多年来，我国经济快速增长，为城市化转型的快速发展奠定了良好的物质基础。 国家着力推进基本公共服务均等化，为农业转移人口市民化创造条件。 交通互联网的不断完善、节能环保等新技术的突破和新闻化的迅速推进，优化了城市化空之间的布局和形态，为推进城市可持续快速发展提供了有力的支撑。 各地在城市化方面的改革探索，为创新体制机制积累了经验。

第二编指导思想和快速发展目标

我国城市化是在人口多、资源相对匮乏、生态环境比较脆弱、城乡地区快速发展不均衡的背景下推进的，这是我国从社会主义初级阶段这一最大现实出发，必须遵循城市化快速发展规律，走有中国特色的新型城市化道路

第四章指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学快速发展观为指导，紧紧围绕城镇化质量全面提高，加快城镇化快速发展方式转变，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。 以城市群为主体形态，以推动大中小城市和小城镇协调快速发展的综合承载能力为支撑，以提高城市可持续快速发展水平的体制机制创新为保障，通过改革释放城市化快速发展的潜力，与以人为本、四个现代化同步优化布局， 走文化传承的具有中国特色的新型城市化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，全面完成小康社会，加快社会主义现代化，为实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实的基础。

多次如下，基本上

——以人为中心公平共享。 以人的城市化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城市基本公共服务常住人口覆盖面，不断提高人口素质，促进人的全面快速发展和社会公平正义，让全体居民共享现代化建设成果。

——四化同步，统筹城乡。 促进新闻化和工业化深度融合、工业化和城市化良性互动、城市化和农业现代化相互协调，促进城市快速发展和产业扶持、就业转移和人口集聚统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进劳动者农业、城乡下乡、工农互利、城乡一体化的新型工农

——优化布局，提高聚合效率。 根据资源承载能力构建科学合理的城市化宏观布局，以综合交通互联网和新闻互联网为依托，科学规划建设城市群，严格控制城市建设用地规模，严格划定永久性基本农田，合理管理城市开发边界，控制城市内部///

——生态文明、绿色低碳。 将生态文明理念全面纳入城市化进程，大力推进绿色快速发展、循环快速发展、低碳快速发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，加强环境保护和生态修复，减少绿色低碳生产生活习惯和城市建设运

——彰显文化传承、特色。 根据不同地区的自然历史文化发布，体现地区差异，提倡形态多样化，抵御千城一面，迅速发展具有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族优势的美丽城镇，形成切合实际、各具特色的城市化快速发展模式。

——市场导向，政府的诱惑。 正确解决政府与市场的关系，更加尊重市场规律，让市场在资源配置中发挥决定性的作用，更好地发挥政府的作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务、建设制度环境的重要职责，把城市化作为市场主导、自然快速发展的过程，是政府诱惑、诱惑、引导和引导的

——统一规划，分类指导。 中央政府统筹调整总体规划、战术布局和制度安排，加强分类指导地方政府要因地制宜，认真贯彻基层创始者精神，鼓励探索创新和试点先行，汇聚各方共识，总结宣传经验，积极稳妥地新型城镇化

第五章快速发展目标

——城市化水平和质量稳步提高。 城镇化健康有序快速发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口的城市落户。

――城市化结构更加优化。 以“两横三纵”为主体的城市化战术格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力显著增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力显著提高，中西部地区城市群成为推动区域协调快速发展的新的重要增长极。 城市规模结构更加完整，中心城市辐射带动作用更加明显，中小城市数量增加，小城市服务功能得到加强。

——城市快速发展模式科学合理。 密度高、功能混用、公交主导的集约紧凑型开发模式占主导地位，人均城市建设用地被严格控制在100平方米以内，建设区人口密度逐渐提高。 绿色生产、绿色费用已成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品、绿色建筑的比例大幅提高。 城市地下管网的覆盖率明显提高。

——城市生活和谐宜人。 切实推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城市基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，费用环境更加便利，生态环境明显改善，空燃气质量逐渐好转 自然景观和文化特色得到比较有效的保护，城市快速发展个性化，城市管理人性化智能化。

――城市化体制机制不断完善。 户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得较大进展，基本消除了阻碍城市化快速健康发展的体制机制障碍。

专栏1新型城市化的主要指标

第三篇有序推进农业转移人口市民化

尊重意愿，自主选择，因地制宜，逐步推进存量优先、增量推进，基本上以农业转移人口为要点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城市间异地就业和城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化

第六章推广符合条件的农业转移人口定居城市

要使符合条件的农业转移人口逐渐在城镇定居，不仅要放开小城镇的落户限制，还必须放宽大中城市的落户条件。

第一节健全农业转移人口定居制度

各类城镇要健全农业转移定居制度，根据综合承载能力和快速发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为标准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口定居标准，向全社会公布，引导农业转移人口在城镇定居的期望和选择

第二节实行差别化定居政策

以合法稳定就业、合法稳定住房(含租房)等为前置条件，全面开放城镇建设和小城市落户限制，有序开放城镇人口50万-100万的城市落户限制，合理开放城镇人口100万-300万的大城市落户限制。 大中城市可以设定参加城市社会保险年限的要求，但最高年限不得超过五年。 特大城市可以通过积分制等方法设置阶段性落户通道控制落户规模和节奏。

第七章推进农业转移人口享受城市基本公共服务

农村劳动力在城乡之间流动就业是长时间的现象，按照保障的基本、循序渐进的大致情况，积极推进城镇基本公共服务，是从向当地户籍人口第一次提供到常住人口的转变，城镇就业居住但未落户的农业转移人口是城镇基本公共服务

第一节通过转移儿童保障平等接受教育的权利

建立全国中小学生学籍新闻管理系统，为学生学籍的传输提供便利服务。 将农民工子女转移义务教育纳入各级政府教育快速发展计划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，全额支付教育费，保障农民工以子女转移公办学校为中心接受义务教育。 在公办学校无法就学的，采取政府购买服务等方法，保障农民工与流动子女一起在普惠性民办学校接受义务教育的权利。 农民工迁移子女的，逐步完善在流入地接受中等职业教育、免除学费和一般学前教育的政策，各地迁移子女的，推进农民工接受义务教育后，在流入地参加升学考试的实施方法。

第二节完善公共就业创业服务体系制度

加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。 整合职业教育和培训资源，全面提供政府补贴职业技能培训服务。 公司加强农民工岗位技能培训责任，充分提取和合理聘用员工教育培训经费。 鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设。 鼓励农民工取得职业资格证书和专业职业能力证书，按照规定给予职业技能鉴定补助金。 加强对农民工创业政策的支持，健全农民工劳动权益保护机制。 实现就业新闻全国联网，为农民工提供免费就业新闻和政策咨询。

专栏2农民工职业技能提升计划

第三节拓展社会保障展望

扩大参保费用覆盖范围，及时适当降低社会保险费率。 完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统一，鼓励农民工积极参保，连续参保。 依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。 完善社会保险关系转移接续政策，将农村参保养老保险和医疗保险规范纳入城市社会保险体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。 加强公司缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险的比例。 推进商业保险和社会保险的结合，开设各种补充性养老、医疗、健康保险。

第四节基本医疗卫生条件的改善

根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其家属纳入社区卫生服务体系制度，免费提供健康教育、妇幼保健、疫苗接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。 加强农民工居住地疾病监测、疫情解决、应对突发公共卫生问题。 有条件的地方鼓励将符合条件的农民工及其移居家属纳入当地医疗救助范围。

第五节拓宽住房保障渠道

采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种玩法改善农民工居住条件。 完善商品房保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。 农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住宅，农民工较多的公司可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。 慎重探索集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。 将在城市定居的农民完全纳入城市住房保障体系。

第8章建立农业转移人口市民化推进机制

加强各级政府责任，合理分担公共费用，充分调动社会力量，建立政府主导、多边参与、收费负担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

第一节建立价格分担机制

建立政府、公司、个人共同参与的农业转移人口市民化价格分担机制，根据农业转移人口市民化价格分类，确定价格承担主体和支出责任。

政府应当承担农业转移人口市民化的义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房、市政设施等方面的公共价格。 公司要实行农民工和城镇职工同工同酬制度，增加职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。 农民工要积极参加城市社会保险、职业教育、技能培训等，按照规定承担相关费用，提高融入城市社会的能力。

第二节合理明确各级政府的职责

中央政府负责统筹推进农业转移人口市民化的制度安排和政策制定，省级政府负责制定本行政区农业转移人口市民化的总体布局和配套政策，市县政府负责制定本行政区城市和建设城镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则。 各级政府按照基本公共服务的事业权划分，承担相应的财政支出责任，加强农业转移人口较多的地区政府的公共服务保障能力。

第三节完全农业转移人口社会参与机制