“房产税改革合法性被指存瑕疵 不符现代国家治理观念”

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房地产税改必须走法治化立法之路

□刘剑文陈立诚

●我国现阶段的房地产税改革由于遵循行政考试的途径，其合法性存在缺陷，在实践中也引起许多争论，与现代国家的管理观念不一致。

●十八届三中全会部署“加快房地产税立法，及时推进改革”，首次提出“落实税收法定大体”，表明未来房地产税改革应采用全国人大制定《房地产税法》的方法推进。

●在房地产税立法过程中，要平衡立法与行政、国家与纳税人、中央与地方三对关系，使人大制度与时俱进，在法治保障下顺利推进改革。

近年来，房地产税改革一直是社会关注的热门话题。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》(以下简称《政策决定》)提出“加快房地产税立法，及时推进改革”，进一步加强了风向标。 但是，房地产税改革在理论上和实践上都面临着许多挑战。 例如，其首要目的是组织收入、调整分配还是调控房地产价格？ 与土地所有权制度不矛盾吗？ 与土地出让金、城镇土地征收税等如何协调？ 在税率、免征额等税制设计上，如何兼顾“上调”和“下调”？ 如何推进不动产登记、财产判断等配套制度建设？ 等等。

房地产税改革意义重大，改革的方法——不仅仅是改革的拷贝——决定能否成功，以及能成功多少。 推进房地产税费改革的主要问题是选择改革的道路。

“房地产税”和“房地产税”是具有包含关系的两个概念。 房地产税是指与房地产相关的税费体系，如我国的土地增值税、城镇土地购置税、耕地占用税等，房地产税只是房地产税中的一种税费。 现在我们来讨论房地产税改革问题，根据《政策决定》的精神，这项改革的设计当然不能脱离对其他税收的考虑。

房地产税改革必须告别行政试点，寻求法治化的道路

年1月底，根据国务院常务会议精神，上海、重庆开始试点房地产税改革，对部分个人所有非营利住房征收房地产税，标志着房地产税改革正式启动。 此后，国务院在《关于深化收入分配制度改革的若干意见的通知》、《关于深化年经济体制改革要点实务意见的通知》等指导性文件和多次公开的表态中提出“扩大个人住房房产税改革试点范围”。

从整体上看，我国房地产税制以行政主导色彩浓厚，其首要依据是行政法规、规章，税制变革也历来由行政机关推动。 在现阶段的房地产税改革中，其典型路径是不修改现行法规，而是根据行政机关的内部决定进行地方考试的所谓“行政考试”模式。

可以从法律的角度对此次房地产税试点进行如下评论。

首先，国务院对地方政府实行税收立法转换许可不符合《立法法》的规定。 国务院常务会议同意部分城市进行房地产税改革试点，实质上是将全国人大授权的税收立法权转让给地方政府。 国务院同意在地方进行房地产税试点的本质是授权的转换，这与《立法法》第十条规定的“授权单位不得将该权力转让给其他单位”直接发生冲突。

其次，地方政府的规则与上级法相冲突。 即使不考虑转让许可问题，上海、重庆的房地产税暂行办法也会与《房地产税暂行条例》直接冲突。 《房地产税暂行条例》属于行政法规，其效力高于地方性法规、规章。 上海、渝出台的暂行办法是对《条例》的“改革”，但改革本身不能成为违反上位法的合法化事由。

再次，地方政府的规则不能作为征收房产税的依据。 《税收征收管理法》第三条规定:“税收的征收、停止征收以及减税、免税、退税、追缴，依照法律规定执行； 法律授权国务院规定的，按照国务院制定的行政法规的规定执行。 ”另一方面，两地区房地产税的暂行办法既不是法律也不是行政法规，因此不能作为税收征收的依据。

必须证明的是，这种合法的审查思想并不追求无意义的缺点，也不试图以此“否定”或“干扰”房产税改革的进程。 客观地说，行政试点模式曾经发挥了相当积极的作用，但在推进法治中国建设的大背景下，守法、尊重法律应该成为改革的基本共识和行为规范。 房地产税改的行政试点路径缺乏坚实的法律基础，不符合法治国家的要求，也违背了十八届三中全会精神，长期不稳定、不协调、不可持续。 未来的房地产税改革必须与行政试点“告别”，寻求法治框架内的理想之路。

房地产税立法应成为执行税收法定的大致突破口

在满足法治要求的前提下，房地产税改革主要有两种选择。 一是国务院编纂修订《房地产税暂行条例》，二是全国人大及其常委会制定《房地产税法》。 两者看似相似，但在立法主体不同的背后，实际上存在着民主性、科学性、立法价格的巨大差异。

它既是法律的制定机构，也是最高民意代表机构，自然具有最强的民主性。 行政法规的制定机关是最高行政机关，与民意的联系是间接的，兼具立法和执法功能，所以权力容易膨胀。

《政策决定》提出“加快房地产税立法，适时推进改革”。 有观点认为，这种表述只意味着国务院修改《房地产税暂行条例》。 其实，这不得不说是误读，没有正确理解“决策”的精神。 《政策决定》在第二十七条“与时俱进”中写道“落实税收法定大体”，在第五部分“深化财税体制改革”中把“完善立法”放在改革目标首位，同时在第九部分“推进法治中国建设”中写道“完善规范性文件、 从对房地产税改革的表现本身来看，可以看出其强调“合法性审查机制的重要决定”和“加强行政执法监督”，“政策决定”并不是“加快改革”、“及时推进改革”，而是“加快立法”、“及时立法” 进而，房地产税改革需要与土地增值税、城镇土地购置税、耕地占用税改革一并考虑，从整体上推进房地产税制改革。

认为《政策决定》已经为未来的房地产税改革指明了道路。 那就是实行税收法定，用全国人大制定《房地产税法》的方法推进改革。

但是，正如习大大总书记在证明“政策决定”时指出的那样，“财税体制改革需要进程，逐步完善”。 实行税收法定大致需要一个渐进的过程。 在本轮税制改革中，“增值税改革”和房地产税改革是首要推进方向。 “增值税改革”首要是减轻税负。 因为这也可以在人大立法前由国务院以编撰行政法规的形式进行。 住房改革将扩大征收范围，导致税负增加。 另外，房地产税是直接税，纳税人对增税的反应最敏感、最直接，因此有必要通过立法推进改革，达成共识，减少阻力。 我们认为房地产税立法应该成为落实税收法定的大致突破口。

房地产税立法需要平衡三者的关系

作为税收法律制定的基本突破口，房地产税立法程序不仅有这次改革的作用，也有为今后税收立法树立标杆的作用。 在立法过程中，我们认为有必要致力于平衡三者之间的关系。

立法和行政的关系

全国人大房地产税立法过程并不排斥行政机关的参加，但也不应该由行政机关“喧宾夺主”。 在我国立法程序中，法律草案由国务院提出，实际上由相关部委起草，但最终审议通过的法律与法律草案相比规模较大，实质性修改较少，这为部门利益制度化提供了空之间。 我认为，在未来税法起草过程中，应改变部委主导的情况，由全国人大专门委员会或全国人大常委会相关工作委员会主导，协调相关部委的参与。 特别是房地产税立法涉及小产权房、房地产登记等诸多事项。 这是因为必须将住房和城乡建设部等部委纳入统一的起草协调机制，实现相关改革的新闻共享、同步推进。

必须明确的是，全国人大收回税收立法权并不意味着现有税收法规、规章自动失效，也不意味着行政机关丧失了制定税收法规、规章的权力。 也就是说，国务院可以为执行法律制定税收行政法规，财税主管部门也可以制定具体的解释和执行细则。 全国人大也仍然可以向国务院授权税收立法，但这些授权必须具体、确定、“一事一议”的标准，不能进行空白授权和一揽子授权。 并且，全国人大必须对授权立法进行监督和审查。

政府和纳税人的关系

近年来，许多有识之士认识到，要使政府由“管理”向“治理”转变，其核心是实践法治精神、厉行法治，使市民成为参与国家治理的主体。 在税收立法方面，这一转变尤为重要。

对此，《政策决定》提出:“完善人大实务体制，通过座谈、听证、判断、公布法律草案等扩大公民有序的立法参与渠道，通过提问、提问、用户提问调查、备案审查等积极应对社会关注。” 因此，在未来的税收立法中，必须多次重复“开门立法”，从新闻输入和新闻输出两个渠道完成完整的民意吸收机制，使民众理性、丰富、比较有效地表达自己的意愿。

必须特别指出的是，税收立法要吸收专家学者的意见，并要特别观察智囊的作用一一发挥。 在现代社会，新闻不充分已成为立法工作的最大制约条件，但专家在立法新闻方面具有专业的信息和技术特点、国外和国际关系新闻的特点。 当然，学者也需要在参与立法的过程中保持中立、理性，成为政府与社会、理论与实践、理想与现实的“桥梁”。

中央和地方的关系[/s2/]

房地产税的税源几乎没有流动性，同时缴纳的税与地方公共服务有最直接的联系，因此是典型的地方税种。 如果我国考虑将房地产税作为地方政府的主体税，面对各地经济快速发展水平、财政收入状况、房价高低等巨大差异，“一刀切”的税制可能会加剧地区财力不均衡。 这是因为在房地产税的立法过程中，可以考虑更好地发挥地方的积极性。

从我国目前的现实情况来看，暂时不完全下放税收立法权也是平稳的。 但是省级政府可以根据税收行政法规制定实施细则，也有权对营业税等税种在法定范围内自行明确税率。 关于房地产税，全国人大也建议法律在税率等项目中设立法定范围，使地方能够根据现实情况具体调整。 房地产税为地方主体税时，低税率会减少地方财政收入，房地产税源泉本身流动性不大，因此不太可能导致严重的恶性税收竞争。 反过来说，全国人大立法要求关注幅度税率上限，整体合理维持各地税负水平。

需要特别讨论的是，地方对房地产税的调整权应由地方人大还是地方政府行使。 根据立法法第六十四条第一款、第七十三条第二款的规定，地方性法规和地方政府规章的范围包括执行性立法，因此无论授权给谁，合法性都没有问题。 但是，从正当性的角度考虑，地方人大作为地方国家权力机关，适合决定重要的地方性事务。 特别是涉及地区纳税人身边福利的税收的一些事项，必须由地方人大及其常务委员会根据法律授权决定。

党的十八届三中全会提出了“现代财政制度”和“科学的财税体制”的概念，同时多次强调了制度在财税行业的重要性。 制度的关键是法治，制度建设的核心是法治建设。 我国深化财税体制改革的过程也必然是经过财税法制走向财税法治的过程。 具体就房产税改革而言，法治化既是其制度目标，也是其优选路径。 其实，从行政主导的道路走向立法主导的道路，本身也是改革，是制度和观念上的双重深刻变革。