“打通四大预算体系 树立统一的国家账本”

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8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修订后的《预算法》。 通过后的《预算法》第五条确定了全口径预算的国家账目。 预算包括常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

目前，中央财政试编4本账已经进入次年。 据21世纪经济新闻记者统计，在省级政府层面，只有19个省编制了4本预算，其余12个省尚未编制全口径预算账簿，省级政府全口径预算账簿编制还在继续扩大。

的《预算法》第五条第二款规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与常规公共预算挂钩。 目前，国有资本经营预算已有资金转入常规公共预算，常规公共预算也有资金转入社会保险基金预算，但地方或中央政府性基金预算是否有资金转入常规公共预算尚不清楚。 财政部在今年的预算报告中表示，将建立政府性基金转入公共财政预算的机制。

从占比来看，国有资本经营预算收入提取资金只占收入总额的4.52%，比例还很小，需要进一步提高。 “这次《预算法》的审议取得了进步，提出了很多概念。 例如，我们提出，虽然原来只有一本账本，但现在有4本账本，政府的所有收支都包含在预算中。 ”上海财经大学公共经济管理学院公共政策研究中心主任蒋洪对21世纪经济报道记者说:“但是，还是留着大空，(修订后的《预算法》)定了四个账本，但没有规定它们的收支是否应该纳入四个账本。 只是提到政府的所有收支，并没有定义它们是政府的收支。 ”

省级4本账的公开还没有进行

此次修订通过的《预算法》首次对全口径预算进行了法律界定。 根据第五条第一款，预算包括常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

8月31日，财政部长楼继伟在人大新闻发布会上表示，4本预算不同，前3本预算来自税收、收款、政府性基金等或国有资本经营收益，这3本预算必须公开。 “社会保险基金的收入不全部是财政收入，首要的是社会保险缴费，包括从正常公共预算转移过来的。 社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。 社会保险基金预算也必须公开。 ”楼继伟说。

年的社会保险基金预算首次在全国两会上提交人大审查，首次实现了中央全口径预算账面公开。 今年3月5日，财政部向全国人大提交的审议预算报告延续了全口径预算体系，是今年编制全口径国家账簿并公布的第二年。

但是省级政府还有三分之一以上的省份没有编制和公开全部口径预算的账目，编制仍需扩大。 21世纪经济新闻记者从各省今年发表的预算报告中得知，编制全口径预算的省有19个。 另外，编制三本预算的省份有8个。 具体来说，山西、黑龙江、湖北、贵州、陕西、甘肃6省社会保险基金预算还不够，天津、江西2省国有资本经营预算还不够。 编制预算二本的省份有4个，新疆、四川、福建、吉林4省尚未编制或公开国有资本经营预算和社会保险基金预算。

四本预算之间有何联系？

在8月31日的新闻发布会上，财政部长楼继伟指出，社会保险基金的部分收入从正常公共预算中转移，也是社会保险基金预算与正常公共预算的联系。 然后强调要加强常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间的统筹采用。

这反映在通过后的《预算法》第五条第二款中。 本条款全文规定，常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完善、独立。 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与常规公共预算挂钩。

目前，国有资本经营预算、社会保险基金预算和常规公共预算已经实现联系，但由于预算公开不足，一类预算转出资金没有在另一类收入项目中找到具体应对措施。

例如，根据年全国财政决算报告，年全国国有资本经营预算转入常规公共预算用于民生支出共计75.56亿，其中中央和地方国有资本经营预算分别为65亿、12.56亿，但在常规公共预算报告中科目不足，因此该收入计入哪些收入科目

关于普通公共预算与社会保险基金预算的联系，普通公共预算报告显示，全年财政对社会保险基金的补助为4403.14亿元，而全年预算执行报告显示，社会保险基金从财政中获得的补助收入为7371.5亿元，产生了3000亿的差额。

“要弄清3000亿左右的差额、其来龙去脉，现有预算表的透明度和详细程度还不足以看到4本科目的联系。 ”蒋洪对21世纪经济报道记者说:“4本账如何连接，其实有很大的空之间可以做的地方，这是账本上比较技术性的问题。” 政府基金和正常公共预算之间的联系还不清楚。 财政部数据显示，全年全国政府性基金收入5.22万亿美元，其中约8成为国有土地开采权转让收入。 的中央1号文件要求“将土地出让收益的10%用于农田水利建设”。 那年8月，财政部要求各地区土地出让收益的10%筹措教育资金。 但是，两项规定的执行情况还不清楚。

“普通政府基金与公共预算的关系不是关系是否发生，而是关系发生后能否在预算中清晰地表现出来。 ”上海财经大学公共经济管理学院教授邓淑莲对21世纪经济报道记者说:“现在还不清楚是否有关。 因为不透明。 土地出让金专用于专项资金了吗？ 不，也有可能用于正常的公共预算。 ”

国土部和审计署历年的鉴定报告显示，很多收入不按规定支出。 地方超范围违规支出的一部分，应用于城市建设的资金的一部分用于基础设施建设、政府和公司的债务偿还。

但财政部预决算数据和相关报告显示，目前没有政府基金转入公共财政预算的数据。 在今年的预算报告中，财政部提到了要建立将政府性基金转入常规公共预算的机制，但具体方案还没有公布。

通常，公共预算主要用于推动经济社会快速发展，保障和改善民生，涉及居民福利。 因此，国资经营收入和政府性基金收入转入公共财政预算有望解决这两个重要收入在政府投融资体系内部循环，无法及时补充公共民生等支出的问题，但通常公共预算资金转入社保基金会缓解社保基金支出的压力，造成社保资金不足的问题。 据此，四大预算体系之间相互沟通，相互补充。

但是，国有资本经营收入转入常规公共预算的比例还很低，还需要进一步提高。 年，国有资本预算转入常规公共预算只占国有资本经营收益的4.52%，比例还很小。 根据今年两会上财政部向人大提交的预算报告，年中央级的这一预算数据为184亿，增长183.1%。 楼继伟8月31日还表示，将进一步提高国有资本经营预算转入常规公共预算的比例。

帐簿以外的资金

财政部数据显示，全年4本账收入共计21.77亿，占国内生产总值的比重为38%。 四类收入中，比重最大的是公共财政收入12.92亿元，占近60%。 其次是政府类基金收入，占近25%，其次是社会保险基金收入的15.85%，国有资本经营收入比重最小，不到1%。

对此，蒋洪对21世纪经济新闻记者表示:“虽然罗列了4本科目，但仍有游离于4本科目之外的巨额资金是最重要的，最值得关注。”

这次的《事前计算法》也安排了这个。 根据修订后的《预算法》第四条，“政府的收入和支出都应纳入预算”。

前国家税务总局副局长许善达对21世纪经济新闻记者表示，目前的问题是各种预算的收入如何全面覆盖。 例如，地方政府性基金的收入大多没有列入预算，国有资产经营收入只包括国有资产监督管理委员会管理系统的，其余没有列入预算。 核心是扩大范围，不是增加预算种类。 ”

蒋洪则说，财政专家的存储是四本账以外的资金。 在国有资产经营利润方面，纳入预算的只有不到10%。 “政府基金有很多复印件。 那些基金应该纳入，不应该纳入，刚通过的“预算法”还没有确定。 ”蒋洪说。 (谭翊飞张凡申剑丽) )。