“新预算法2015年1月1日实施”

本篇文章4514字，读完约11分钟

8月31日下午，第十二届全国人大常委会第十次会议召开闭幕会。 会议以161票赞成，2票反对，7票弃权，投票通过了全国人大常委会关于修订预算法的决定。 9月1日，全国人大公布了预算法修订条款。

修改后的预算法将于年1月1日起正式实施。 新算法强调规范政府收支行为，加强预算约束，全面规范，建立公开透明的预算制度，加强对不规范预算行为的法律责任追究。

公共关心的问题，如政府“三公”、行政经费支出、地方债管理、预算审查、“过度纳税”、公众参与权等，都与修改后的预算法相对应。

9月1日，财政部部长楼继伟表示，新预算法的制定和实施，正处于我国全面深化改革的时期，符合改革的快速发展方向，但对暂时难以作出具体规定的问题，只做了很少的粗略的规定。

事前算法在年末首次审议，由于意见分歧过多没有公开报道，但达到了现在的高票通过。 一点点的纠纷随着社会各界的号召、中央全面深化改革的展开，逐渐形成共识，一点点的分歧要依靠财税改革的实际推进来处理。

高价票通过

9月1日，全国人大网发布《全国人大常委会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定》，对1994年通过的预算法共计82件编撰意见。

据21世纪经济新闻记者统计，8月25日至31日经常务委员会审议，该通过的表决稿根据四审稿，只调整了各处复印件。

例如，表决稿要求各级政府不仅要证明“杠杆情况”这样的重要事项，还要增加“本级政府财政转移支付安排”。 同时，设区的市、自治州以上各级人民代表大会专门委员会在对报告进行初审时，应当邀请“本级人民代表大会代表”。 四读对被邀请的人大代表还有一个前置定语“相关”。

总体而言，投票稿与四审稿基本一致，只是在法律文案表达上更严谨规范，主体文案没有较大的调整。

正如8月25日下午全国人大法律委员会副主任委员安建代表法律委员会发表关于预算法修正案草案审议结果的报告所示，草案经过三次审议，已经成熟，建议本届会议审议通过。

今年4月底，预算法三审会审议，在一些重大问题上，特别是央行经理还是国库代理问题上，仍存在较大分歧——三审未付诸表决。 但是，三审阅读的基本形式与四审阅读没有太大差别。

三、四审稿相比较成熟，不可忽视的背景之一是，年11月审议通过的《中共中央委员会关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定了预算管理改革，“要实行全面规范、透明的预算制度” 财税法学界认为，三审贯彻了三中全会决策的精神。

约束政府的收支行为

1994年预算法的立法宗旨是:“为了加强预算分配和监督职能，健全国家预算管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会快速发展，根据宪法，制定本法。”

刘剑文指出，1994年的预算法是在“国家分配论”这一财政体制的思考下制定的，认为预算是国家行政管理的功能。 这与后来提出的“公共财政”理论大不相同，公共财政强调财政资金的公共性，对预算的公开透明性提出了更高的要求。

预算法从帮助国家行使行政管理权利的法规变成了规范政府收支行为的法规，理念的转变并不容易。 的二审显然完全沿袭了1994年预算法立法的宗旨。 所以，二审被认为“行政管理色彩太重，没有诚意”。

随着中国经济的快速发展，财政收入总量也越来越庞大。 年全国公共财政收入决算报告显示，中国公共财政收入规模达到12.9万亿元。 另外，政府垄断掌握土地资源，年土地出让金结算收入为3.9万亿元的政府还设立了大量的政府性基金、国有资产等，收入渠道多，资金规模巨大。

另一方面，政府在资金录用方面，暴露出许多不科学、不合理的地方。 建设高档楼盘堂馆、各种形象项目、绩效项目、公交私用、公款出境游、公款吃喝、以及无限制举债积累债务风险等问题，长期以来备受诟病。

公共资金来源于纳税人，公共财政建设要求财政资金越来越多地用于提供公共服务。 政府作为公共资金的采用者，有必要越来越约束和监督其行为。 预算作为政府年度收支的报告，其决定、编制、批准、执行等各方面需要纳入更规范的管理轨道。

9月1日，财政部部长楼继伟在《人民日报》刊登的《认真贯彻新的预算法，依法加强预算管理》一文中明确了修订预算法的必要性。

楼继伟指出，随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立，原有的预算法已不能适应形势的快速发展，对预算副本的完备性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的认真性和预算活动的公开性等重大问题，缺乏确定、严格的规定

另外，近年来财政行业推进的部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革积累了一些成功的经验，在原有的预算法中也没有体现出来。

加强预算的“硬约束”

新算法的立法宗旨是:“为了规范政府收支行为，加强预算约束，加强预算管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会健康快速发展，根据宪法制定本法。”

其中，《加强预算约束》是新加入四审稿的文案。 强化预算约束，新的预算法通过规定全口径预算、超额收入、“过高税收”、预算审查前的支出、预算调整、加强法律责任追究等多方面的文案，试图固化政府预算。

新算法确定了政府的全部收入和支出应纳入预算，并实行全口径预算管理，通常公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算4支预算纳入预算管理； 人大批准的预算，未经法定手续不得调整； 各级政府、部门等的支出必须以批准的预算为基础，未列入预算的不得支出。

政府收支行为的随意性表明，存在不少预算外收入，地方大量财政资金由财政专家而非国库单一账户保管，一些部门私设“金库”的现象也并未根除，近年来，财政部和审计部门主导了“金库”

除此之外，各地政府也喜欢超收入，超收入不包含在人大审议通过的预算报告中，支出行为具有随意性。

财政部公布的近年结算报告显示，全年全国公共财政结算收入8.3万亿元，当年预算收入7.3万亿元，超额收入约1万亿元，占当年预算收入的比重达到12.4%。 年全国公共财政结算收入10.3万亿元，当年预算收入8.9万亿元，超额收入约1.4万亿元，超额收入比例达到15.7%。

年来，随着宏观经济增速放缓，各地财政收入增速大幅下跌，超收入规模下降。 尽管如此，它一年仍有约3600亿元的超收入，一年约2600亿元。

超收入的形成，也在于各级政府下达的行政指令性任务，在行政命令下，各级财政收入征收管理部门在习性上“突破”年初预算指标。 新算法确定:“各级常规公共预算年度执行有超额收入的，只能用于减少赤字或补充预算稳定调整基金。”、“各级政府不得向预算收入征收部门提出收入指标。”

加大人大、公众监督力度

宪法赋予各级人民代表大会审查和监督预算的权力，但在实践中，这种审查往往流于形式。

8月31日，在全国人大常委会办公厅召开的新闻发布会上，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英介绍，加强人大预算审查监督有第三个方面。 一是提请人大批准的预算案必须进一步细化二是完善了预算初步审查制度三是确定审查预算决算等的要点审查复印件。

预算预审制度基本上在各级人民代表大会常务委员会财经委员会或者其有关专门委员会，应当对所有预算案、预算调整案、决算案进行预审，并确定预审的时间。 例如，中央预算案必须在人大会议前45天提交初步审查。

公众对预算的监督，首先通过“预算公开”的方法实现。 新算法规定，预算活动的所有副本，除根据国家保密法的规定属于国家秘密的事项外，所有副本均向社会公开。

在已有的预算公开实践中，除了实现了预算、决算、预算调整方案等公开外，新的预算法还对一些重要事项提出了要求。 例如，列举本级政府财政转移支付安排的执行情况、债务，要求部门预算公开包括“三公经费”在内的机构运营经费、政府采购情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等。

这些复印件在公开时间、责任主体上也有规定。 例如，政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报告，应当在各级人民代表大会及其常务委员会批准后的20个自然日内公布。 政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报告，由本级政府财政部门负责公开等。

许多财税法律专家对21世纪经济新闻记者表示，新的预算法是目前条件下各方共识的反映，响应了社会各方的号召，但与真正的现代预算管理制度还相距甚远。

正如中央银行财会国库的规定，8月25日，全国人大法律委员会编写的报告指出，由于法律委员会的研究还在进行国库管理体制的改革，有关方面对这一问题还有不同的认识，需要在实践中进一步探索和完善。 建议恢复现行预算法《中央国库业务由中国人民银行经理办理，地方国库业务按照国务院有关规定办理》的规定。 并增加国库现金管理的相关规定:各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调整国库资金余额。

严厉的修法之道

预算法的修改，必须调整在预算行为中，由于政府与立法机关、政府内部不同机构、纳税人与政府的关系等，利益十分广泛，涉及“钱袋”的问题，命运有多么艰难。

算法提出修正案最早可以追溯到2003年。 2003年，第十届全国人大公布了五年立法计划，预算法修订位于第一类立法计划，属于本届人大审议的法律草案。 根据当年的立法计划，预算法经修改的审议机关或起草机关是人大常委会的预工委。

2004年，人大预工作委员会成立起草小组，公布修订草案。 与该草案相比，曾多次召集专家征求意见。 许多财政税法专家向21世纪经济报道记者介绍说，修正案相当先进，许多理念符合公共财政的要求。

但是，这个“先进”的草案，很快就流产了。 有人指出，人大预工作委员会起草的草案在与财政部门交换意见时难以贯彻执行。 2003-2007年，十届人大任期内，连预算法修正案都没有审议，基本搁置。

2008年，第十一届全国人大立法计划公布，预算法修改再次列入第一类立法计划，即《任期内提请审议的法律草案》。 不同的是，这次草案将提交审议机关或起草机关，为全国人大常委会预工委和财政部。

中国财政税法学会会长、北京大学法学院教授刘剑文向21世纪经济新闻记者表示，我国财税方面的法律修改工作，没有明确规定，但实践惯例多由国务院有关部门主导起草，经国务院常务会议通过后，将草案提交全国人大常委会审议。 刑法等由人大直接起草，财税行业法律比较专业，多由行政部门起草。

年初，人大预工作委员会和财政部合作起草了第一份修订稿。 但是，截至去年11月，经国务院常务会通过了预算法修正案草案，并于当年12月首次审议了预算法。

据多次参与修订草案的财税法专家介绍，各部门在审稿中存在很多分歧。 正因为意见分歧很多，所以预算案的初次审议很少公开报道。 地方债是其中的一个分支，在地方举债、像中央政府一样管理债务余额的常务委员会小组审议时，这个提案引起了很多反对。

年6月底，在预算法二审中，随后向社会公众公开征集意见。 有人指出，审稿最终得到33万条反馈，导致无数“瓷砖”，行政部门主导色彩过重、规定粗糙、离社会期望太远等。

21世纪经济新闻记者介绍，2008年至2008年，十一届人大任期内，预算法可继续达到三审，最后考虑到新政府换届，难以把握未来改革方向。 因此，二审后，并未继续审议表决。 (孙小林宋菁)