“高考改革方案炼成记”

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9月4日，国务院发表了历时3年多起草的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)，高考改革正式揭开了面纱。

根据《实施意见》的规定，此次改革的目标是:年启动考试招生制度改革试点，年全面推进，到年基本建立具有中国特色的现代教育考试招生制度。

具体来说，就是要形成分类考试、综合评价、多元招聘的考试招生模式，健全促进公平、科学的人才遴选、监督的有力体制机制，结合信息表达各级各类教育，构建多元化学习成果的终身学习“立体交叉桥”。

“此次考试招生制度改革是恢复高考以来最全面、最系统的改革，是教育综合改革中最重要、最多、最复杂的改革。 ”在国务院新闻办公室的发布会上，教育部副部长杜玉波用“四个最”概括了这次改革。

自高考改革方案开始草拟以来，到现在已经有三年多了。 从整个方案出台的过程来看，正是“一波三折”，正如杜玉波所说，是“最多最复杂”的改革。 原方案中“入学考试分离”部分的文案在政策出台后被删除，这也是很多参与起草参赛方案的教育界人士最大的遗憾。

是改考试在先，还是改招生在先，应该赋予大学越来越多的招生自主权，竞争式考试(语数外统一考试)和达标式考核)的成绩如何协调？

上述问题在刚刚公布的《实施意见》中没有得到直接的回答。 决策层在越来越多的改革空之间给予地方考试，浙江和上海承担着让另一只靴子落地的作用。

一波三折的起草历史

关于新提出的这个改革方案，熟悉整个起草过程的相关人士说:“用‘1波3成’来表示也不为过。”

此次高考改革源于当年，当年7月，《国家中长时间教育改革和快速发展规划纲要(下称《规划纲要》)》正式出台，在被誉为新世纪(行情、问诊)中国教育改革的提纲文件中，清晰地勾勒出了高考改革的基本路径

“探索将招生与考试相对分离的方法，由政府宏观管理，由专业机构组织实施，由学校依法自主招生，学生多次择优，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。 ”

那时，决策层已经把高考改革视为短期能取得效果，甚至是一劳永逸、全身而动的重要措施。 之后，高考改革进入了高速公路。

年2月，教育部召开年度全国教育实务会议，安排了当年教育实务的方向和要点，确定提出“进一步推进高考改革，年内完成高校招生制度改革总体方案制定实务”。

这是教育部在高考改革层面首次提出改革路线图和时间表。 但是，可能很多人没有注意到，当初这个“年内完成”的表达方式，频繁地被抢到票。 推进大学入学考试改革的困难，远远超出了主事者的想象。

伴随着改革的启动，教育部于年7月成立了由教育、科技、经济、法律、管理等行业26名专家组成的“国家教育考试指导委员会”，对考试招生制度改革进行了总体设计和判断论证，确保了改革的科学性和公共信服力。 委员会中，袁贵仁教育部长担任主任委员，委员中有杨福家、钟秉林、顾明远、孙家栋、柳传志、高铭暄等社会知名人士。

经过起草小组的紧张，有关高考改革的方案被提交到了教育部的指导台上。

21世纪的经济报道记者说，方案提出后，改革力度很大，有“四处出击”的嫌疑，因此被要求“推倒”。 此后，受中国共产党第18次全国代表大会召开、中央政府换届等巨大影响，高考改革方案的编制长期陷入半停滞状态。 “会议也没怎么开，大家都在等着吧。 》程序起草所涉内部人士明确了这一点。

中国共产党第十八次全国代表大会后，新领导人上台，各行各业的改革进程逐渐加快。 作为教育改革的“亮点”，高考改革再次被提上了议事日程。 在中共十八届中央委员会第三次全体会议上发表的《中共中央委员会关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》中，确定提出了“推进考试招生制度改革”。 袁贵仁教育部长也表示，招生考试改革是改革的“重要行业和重要环节”，必须加快推进。

从此，高考改革再次被推上正轨。 但是，有趣的是，此时的起草构想从聚焦于过去的高考改革变为了复盖更广范围的考试招生改革整体方案。

从决策层看，宽口径考试招生改革，可以改革逻辑，面向义务教育阶段实行就近入学制度，与学区制连续9年试行对口招生制等基础教育改革环节。 可以在探索和试行普通高校、高等学校、成人高校之间的学分转换方面迈出新的一步，拓宽终身学习的道路。

随着方向的变化，起草过程相当顺利。

年12月，教育部媒体报道，教育部考试招生改革总体方案出台，分类考试、综合评价、多元录取的高考制度建立。 在总体方案框架下，小升初、高中学业水平考试、中考、高考改革方法等多种辅助性实施意见也将陆续发表。

负责基础教育的教育部副部长刘利民表示，根据改革方案，未来将逐步推行“基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制”。

教育部相关人员公布了具体时期节点。 年上半年，国家公布了总体方案和高考改革等各行业改革实施意见，有条件的省份开始了综合改革试点或专项改革试点。

但不幸的是，主管部门的承诺再次跳票。 延期到年9月4日，几年、起草了数次稿件的《实施意见》正式公布。

“这次出现在下课铃的前面。 ”熟悉前述整个起草过程的相关人士表示。

因为根据考试改革“三年前知道”的要求和年正式开始改革的整体框架，今年9月1日的新学期入学必须是提交文件的期限。

从“公平”到“培养人”

“我有最近的4月和7月的稿子。 我早就读过了，内部复印件也写了一点。 但是，真正的方案出来后，突然觉得没那么热情了之后说什么都行。 ”据熟悉整个起草过程的相关人士介绍。

21世纪教育研究院院长、北京理工大学教授杨东平也表达了同样的看法。 “最后发表的文件和我们迄今为止看到的文件大不相同。 ”杨是国家教育咨询委员会“考试招生制度改革小组”的专家委员，过去3年来也一直参与计划的制定。

关于最近发表的《实施意见》，许多接受采访的专家表示，改革方案中的一个明显优势是“非常强调公平”。

“教育部总结了12个重点，大部分4-5个以促进教育公平为中心。 例如招生均衡统一、扩大农村学生比例、取消加分和减少加分等。”杨东平教授说。 “关于高考改革，本届中央政府最关注的是保障公平和促进公平。 ”

以《实施意见》中“增加农村学生重点高中人数”的复印件为例，文件继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，强调重点大学要进行贫困地区定向招生。 的高校、省属要点高校要安排一定比例的名额招收边远、贫困、民族地区的优秀农村学生。

教育部副部长杜玉波表示，希望通过这些措施，到明年，合格率最低的省份与全国平均水平的差距缩小到4个百分点以内。

接着，今年5月，中央政府也扩大了农村贫困地区定向招生专项计划，使去年面向集中连片特困地区的1万人重点高校招生计划增加到3万人。 招生区域包括所有国家级扶贫开发要点县，招生院校涵盖所有“211工程”和中央部属高校，特别是名牌大学。

关于这些政府制定政策，杨东平教授表示部分认可。 在他看来，《实施意见》强调“公平”大体上具有一定的合理性。 “这和我们目前在社会上进行的改革很相似。 我用治愈的时间来换取治愈的时间。 首先处理了最突出的问题，很大程度上符合了学生和家长群体对教育的公平需求。 ’他评论。

但是，也有专家认为，对整个高考改革来说，强调“公平”只是改革的“前半段”，改革的“后半段”更为重要。 那就是推进“以育人为中心”的考试招生制度改革。

长期研究考试制度的北京语言大学教育测量研究所教授谢小庆表示，在现行高考制度带来的破坏性影响中，最要命的是“应试教育”，损害了从小到中国孩子的好奇心和创造力，影响着从基础教育到高等教育的整个国民教育体系。 “中国的高考改革不是比高考不公平，而是效率不高。”

北京一所中学的校长也认为现行的高考制度绑架了包括中小学在内的基础教育。 在这位教了几十年的老教育家眼里，现在的中小学成了高考的“雇佣兵”，特别是高中成了大学的“预备班”。

“大学入学考试时考试的复印件要学习，不参加考试的不学习或者不学习。 学生赶紧把高中教学大纲规定的三年完成计划压缩到两年或一年半完成。 目的是挤出剩下的时间冲刺高考复习，高中常规教学打折或完全扭曲。 ”

在刚刚发表的《实施意见》中，在明确改革的“基本基本”时，宗明义也多次提出“培养人为本，遵循教育规律”，并确定“以促进学生健康成长为改革的出发点和落点”。

“媒体和专家对此都没有仔细解读，没有特别强调。 ’据北京大学教育学院文东茅教授介绍。

据熟悉整个起草过程的相关人士介绍，以往的专家稿件中非常强调“培养人”的主题，文件的标题也是“关于以培养人为中心的考试制度改革”，但“不是现在这样模糊的主题”

“考试是一个教育问题。 我认为考试是教育的基本制度，不是法律问题，也不是公平问题，应该以培养人为出发点和切入点。 我特别希望你重复这一点，但是现在的文案没有足够的这方面。 ”上述人士说。

没能实现“招募分离”

参加草案起草的专家们感到“兴趣缓慢”的原因，还有“实施意见”的“入学考试分离”的复印件”的提问。

如果把高考制度看成一枚硬币，那么正面就是考试，硬币的反面就是招生。 “我认为，以考试招生制度改革为突破口，探索招生与考试相对分离的方法是推进高考改革的核心。 ”长期关注高考改革的学者熊丙奇说。

在中共十八届中央委员会第三次全体会议上发表的《中共中央委员会关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》中，提到“深化教育行业综合改革”时也明确提出了以下几点:

“推进考试招生制度改革，探索招生与考试相对分离、学生考试多次择业、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督运行机制，从根本上处理一生的弊端。 ”

去年12月，教育部发布考试招生改革总体方案有关情况时，也表示“考试与招生相对分离，学生考试可多次选择，学校依法自主招生，专业机构实施，组织政府宏观管理、社会参与监督运行机制”，白纸黑字

但是，在最近公布的《实施意见》中，只提到“根据统一高考和高中学业水平的考试成绩，探索以综合素质评价为参考的多元录取机制”。

“我们提出了‘两个根据，一个参考’。 其一个依据是统一考试成绩，以及高中学业水平考试成绩，这次改革加强了高中学业水平考试成绩。 ”教育部副部长杜玉波在国务院新闻办公室新闻发布会上作了说明。

一直以来被认为是改革难关的“招生与考试的相对分离”消失了。 “在《实施意见》中，这个词全部消失了，这是这次改革最大的不同。 ”杨东平教授评价说。

和杨东平一样，接受采访的几位学者大多认为，新方案的招生改革“力度不够”、“与预期还有差距”。

21世纪经济新闻记者表示，此前在《实施意见》起草过程中，“招聘分离”文案全部涉及。 “但是，有关领导人为了改革稳妥的计划，重新改写了原方案，最终提出了现在的这个方案。 ”熟悉前述整个起草过程的相关人士表示。

今年7月，民办教育智库曾提出更加激进的大学自主招生改革方案。

在这个《以招生录取制度改革为要点，推进高考制度改革的建议》中，项目组率先实现了“招生分离”，国家教育考试中心作为专业化考试机构负责全国统一高考的命题。 招收省级转换功能，报名考试的责任交给考试中心，制定具体的招生政策，将考核考生的权力还给高校，取消控制学生志愿和投寄的权力。

关于这个民办版的方案，有学者评价说，这个方案带动了问题的核心。

“高考改革这个制度设计的真正核心到底会改变什么？ 是改变一生，还是学业负担太重？ 哪一个都不是。 目前高考模式最需要改革，最需要反对的是在意的总分考核模式！ ”杨东平说。

有学者进一步表示，推进“高考分离”本身也是维护大学办学自主权的问题中的当然意义。 “大学运营，无论招收什么样的学生都不能自己决定，关于保证学校运营的自主权，什么也说不上来。 ”

很明显，民间版的方案最终没有被正式采用。 据此，杨东平教授进一步表示，此次发布的《实施意见》在操作层面是围绕考试科目推进的改革，而不是“目标模式的改革”。

为什么专家和民间智库的建言，最终没有被纳入正式文件中？

有熟悉整个起草过程的相关人员的解体。 整个改革方案草案过程有三股力量参与，分别扮演着教育部的专业司局、专家智囊团和中央政府的角色。

教育部专业司局在起草方案的过程中，越来越强调以科目改革为主的专家智囊集团从教育改革本身出发，在越来越关注招生录取制度改革的中央政府层面，从更大的结构上考虑这个问题。

“在这次改革讨论中发挥重要作用的还是教育部的专业司局，他们是主管部门。 ”熟悉上述整个起草过程的相关人员作了如下陈述。

拉一根头发，活动全身

北京大学教育学院教授文东茅向记者讲述了最近发生的事情:

一个孩子明年参加高考，本来期待艺术加分，但从小学开始练习吹小号，一直练习到现在。 这次的《实施意见》规定:“年内取消体育、艺术等特长生加分项目。” 孩子明年要考试，本打算用艺术特长加分，但看到这个方案却嚎啕大哭。

这种新政治出现并产生影响的不仅仅是吹小号的高中生。

在中国教育改革行业，高考一直被视为风向标，一切都一发不可收拾地动用了全身的地位。 随着高考改革的启动，基础教育、高等教育、职业教育乃至教育培训机构等相关处方将会产生影响，范围将会很广。

以文茅教授所在的北大为例，这所中国一流大学，感受到了即将到来的改革震荡。

“比如说，自主招生这件事，我并没有那么期待，但我没想到现在文件特别确定，并按年进行。 ”文东茅说。

他说的“自主招生”，是《实施意见》中的最新规定，是“从2009年开始推行自主招生将在全国统一高考之后进行”。

熟悉中国高等教育改革的人都知道，中国的大学尝试了自主招生，从2003年开始考试。 截至目前，试点院校共有90所，招生人数约占试点院校招生总数的5%，每年录取2.5万人左右。

但是，在10多年的考试过程中，也出现了招生手续不完善、高中固化“掐脖子”、考试科目多变成“小高考”等诸多弊端。

北大近年来在开展自主招生时也受到了一些挑战。 “在那之后，我们在招生咨询小组也进行了讨论。 什么时候自主招生考试，是在高考得分前还是得分后？ 现在出了方案，非常影响学校和考生。 ”文东茅说。

《实施意见》公布后，确定了未来报考的考生总成绩由统考语文、数学、外语三门成绩和高中学业水平考试三门成绩组成，即3+3模式。

据文茅分解，在北大这样的一流大学，考生能否考上北大，其实是前3门，后3门意义不大。 因为，所有想考北大的考生，高中学业水平考试3门课的成绩一定是a，“否则就没有参加竞争的机会”。

这意味着前面三科考试成绩的划分度下降了很多，分数整体下降了。 这就要求学校在招生时，选拔考生的方法更加科学有效。

“关于考试到底该怎么办，北大内部进行了多次讨论。 ”文东茅教授坦白了。 虽然这次改革目前只在两个省市试点实施，但他说:“会影响到所有的大学吧。 他预测说:“只要在浙江和上海招生，就必须通过新的方案来招生，大学开始活动，因此影响非常大。”

除高中外，对改革方案最敏感的是许多中学，特别是高中。

“高中非常在意这项改革。 希望这次改革能引导中学的素质教育，改善我们现在恶性的应试竞争。 ’据杨东平教授说。

在此之前，北京市教委发表了《-年高考改革框架草案》(征求意见稿)、《-年中学入学考试改革框架草案》(征求意见稿)。 两份意见稿都包含了英语考试改革的复印件。

在高考中，北京方案强调“降低英语学科分数在高考招生中的权重，实行社会化考试，一年举行两次考试”。 英语分数也作了大幅调整，至今为止的150分满分降至100分，其中听力部分为30分，阅读和写作等为70分。

政策变更的结果是，很多一线校长认为高考改革“加大语文成绩权重，降低英语成绩得分”。

北京典型的高中英语教师王丽(化名)表示，学校领导宣布这项改革后，校内许多一线英语教师“人心惶惶”。 由于英语权重下降，为了确保高考升学率，很多老师评价说，下一所学校将相应减少学生的英语授课时间，将减少的英语授课时间增加到语文课。

“这意味着什么？ 在学校用不上这么多英语老师了，有些老师特别是年轻教师可能转到非教育岗位，收入锐减”王丽说，很多一线英语老师对今后的变化有抵触情绪，“有些学校不像士兵一样动，这个政策又 ”。

为了缓解教师的担忧，防止影响正常的教育秩序，王丽的学校邀请了英语教育专家到学校举办讲座，让教师们“平静”。

这次国家版的《实施意见》公布后，王丽惊喜地发现考试区域不包括北京市，她感到松了一口气。

北京市委有关人士在接受采访时表示，由于北京尚未进入全国高考改革的首批试点地区，高考政策暂时没有调整，北京将按照教育部的总体部署，“结合现实情况适时出台改革实施方案”。

但王丽并不担心。 她说她一直盯着浙江和上海的方案出来。 “它很大程度上代表了今后改革的方向”。

“从学校来说，无论如何改变，无论是高考还是指挥棒，我们都必须做好准备。 例如，现在已经决定了文理不分科，所以学校的教育日程必须调整。 ”北京一所中学的校长说。 他说，学校安排了几个专门研究国家刚出台政策的老师，“让我们来看看这对我们有什么实际影响”。

等待另一只靴子

遵循中国教育改革的渐进逻辑，这次《实施意见》也选择了地方考试。

年上海、浙江分别发布高考综合改革试点方案，从年秋季新入学的高一开始实施，两省市高二高三学生继续实施现行高考方法，不试点的省份学生也继续实施现行高考方法。

据21世纪经济报道记者称，目前两地方案正在修订。

另外，除上海、浙江外，其他省市也承担着考试招生制度改革分项改革的重任，相关方案也在制定中，将择机公布。

熟悉整个起草过程的有关人士表示，迄今为止的方案规定，到2009年，全国所有省市都将进入高考改革的新模式，显然，目前的这一安排更加稳妥。

“这两个省要建立大家都能接受的考试制度也非常困难，到了实行阶段，预计反弹会加大，因此最终只有两个省进入了改革试点。”熟悉整个起草过程的相关人士表示:“这是比较有序、稳妥的

杨东平教授也提出了相似的看法。 “我们没有能力制定出完美的方案，所以不要急于在全国范围内马上推行新的方案，让我们在各地慢慢尝试吧。 ”

许多接受本报记者采访的专家对上海、浙江两地目前正在制定的改革方案表示，在当前国家版方案的大框架下，如何在高校学业水平考试中计算高考总分的核心问题亟待明确。

现行国家版《实施意见》规定，考生总成绩由统考语文、数学、外语三门成绩和高中学业水平考试三门成绩组成。 高考语文、数学、外语科目不变、分数不变、文理科、外语科目提供两次考试机会总成绩中计入的高中学业水平考试科目，考生根据报考高中的要求和自己的特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中？

“这里有一个很大的技术问题。 考生自由选择后3个科学业水平考试为达标性考试，前3科统一高考的字数外为竞争性考试。 这两个分数的意义和目标都不同，很难把两者加起来打总分。 ”文东茅想。

例如，两个同学参加了考试，同样选择了历史这个科目作为高中学业水平的考试之一。 一个得了85分，一个得了86分。 高中学业水平考试是达标性考试，根据学生考试成绩分为a、b、c、d几个等级。 如果a、b两个等级的分数线明确为85分，则取得86分的学生可以为a等，85分的学生只能进入b等。 但是，如果将高中学业水平的考试成绩换算为考生的总成绩，则a、b两个等级的分数差在10分以上。

“85分和86分本来只有1分不同，但现在换算下来却相差了10分。 加上这个特别不科学。 ’文东茅教授提出了自己的疑问。

因此，一位接受采访的学者表示，用分级方式记录高中学业水平成绩本来是为了减轻学生的负担，但如果没有一套考试招生分离的改革，这种评分方法的改革可能会造成很大的混乱。

对这些问题，教育部负责人也作出了肯定的回应。

教育部基础教育二司司长郑富芝在采访中表示，各学生选择的考试科目不同，学科不同，考试难度不同，不能直接比较或简单合计成绩，必须转正。 “目前有多种转换方法，具体的转换方法已在试点省份的研究中明确。”

很明显，决策层将在越来越多的改革空之间进行地方考试，浙江和上海两地无疑承担着让另一只靴子落地的作用。

“这次最难的就是这个问题。 高中学业水平进入高考成绩，从科学性、专业性方面问题很多，浙江和上海两家可以拿出具体的实施案例再讨论。 ’据杨东平教授说。