“人大必需参与到预决算的全过程”

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《预算法》修正案通过后不久，相关制度改革继续深化。 9月26日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的政策决定》(以下简称《政策决定》)，提出了未来预算制度改革的路线图。

关于在新《预算法》背景下如何理解上述《政策决定》，21世纪经济报道采访了全国人大财经委员会副主任尹中卿。

如何完成全口径预算管理系统

《21世纪》:《政策决定》提出完善政府预算体系，确定常规公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位明确、分工确定的政府预算体系，政府收入和支出全部纳入预算管理。 对此，你认为应该如何具体完善这个全口径的预算管理体系？

尹中卿:第一，完善常规公共预算。 目前，首要问题是公共预算不完善，部分部门资金未全部纳入预算，预算支出范围大于公共预算支出范围，农业、教育、科技等要点支出与财政收支增长和生产总值挂钩，影响预算整体性。 地方公共预算不完善，转移支付、税收返还、补贴收入未完全纳入预算。 必须依法确定预算收入的法律性质，将全部政府收入纳入预算，通过公共预算提供公共服务，保障和改善民生。

第二，规范政府基金预算。 多年来，政府基金预算只有总额没有具体明细，多项管制性收款、准入性收款、集资性收款、补偿性收款、惩罚性收款都是自立规则、自行负担。 政府性基金、行政事业性收款、专项收款亟待清理、整合、规范化。 另外，还在探索将政府所属部门和机构自行组织的服务性和经营性收入纳入预算，或纳入财政专家管理。 目前地方政府性基金结构不合理，全年地方政府性基金本级收入4.8万亿元，其中国有土地开采权出让收入4.1万亿元。 许多地方的土地黄金收支管理粗放。 人大应当督促土地转让收入全额纳入地方政府性基金预算，规范土地转让收入的分缴行为，依法查处违反规定的土地转让收入减免或者变相减免行为，全部征收土地转让收入的应征。 调整细化土地转让收支相关科目，确定具体用途，专用化特别支出，加强支出监管。 建立了加大统筹力度，将政府性基金预算中应统一采用的资金纳入常规公共预算的机制，、

第三，扩充国有资本经营预算。 目前的问题是，国有资本经营预算还不完善，收入范围只涵盖公司国有资本，不包括金融公司国有资本，也不包括其他资产、矿产资源和专利权经营收入。 公司税后利润提取比例也比较小，国有资本收益主要在国有公司内部循环，很少用于公共财政和社会保障。 三中全会提出:“完善国有资本经营预算，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，年提及30%，将越来越多地用于保障和改善民生。” 他还建议加强人大的“国有资产监督职能”。 年度预算将中央企业国有资本收益征收比例提高5个百分点，其中烟草公司征收25%，资源型公司征收20%，常规竞争型公司征收15%，军工企业等征收10%。 中央资本经营收入1400多亿元，但地方国有资本经营收入500多亿元，比两年前有所减少。 必须依法加大统筹力度，建立国有资本经营预算资金纳入常规公共预算、社会保险基金预算的机制。

第四，探索社会保险基金的预算。 社会保险基金的预算收入主要来自“五险”缴费，还有财政补贴。 社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。 年全国社保基金收入3.45万亿元，支出2.86万亿元，今年收支5800多亿元。 目前，首要问题是不同地区、不同领域、不同机构的社保基金预算标准不一致，统一水平不同，难以互联。 社会保险基金分地方、部门征收，基金的管理、录用、支出和监管标准不一致，影响基金的保值、增值，影响基金的安全。 三中全会提出“下放部分国有资本充实社会保障基金”、“加强社会保险基金投资管理和监督”。 这就要求将社会保险基金依法纳入预算管理，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运营。

严格的预算调整行为

《21世纪》:《意见》提出了加强和改进预算执行和决算监督，您认为如何利用新的《预算法》加强预算执行和决算监督？

尹中卿:第一，规范预算收支管理。 的要点是处理审批时间和执行时间的偏差、“先执行、后审批”、随意变更和经常预算调整等问题，将预算的“软约束”变为“硬约束”。 要依法加强收入征收管理，确保应收完全到位，严禁通过虚收、空转等方法违规增加收入。 要建立人大审议决策的重大投资和项目制度，防止行政冲动、盲目决策、盲目投资。 要通过视察、调查、特殊询问等形式，了解重要项目建设、资金录用等情况，跟踪资金录用的进度，促进重要项目的顺利进行。 要督促政府建立结转余额资金定期清理机制，加快结转项目执行，充分利用财政存量资金，规范垫款垫款管理，发挥资金效应。

其次，严格预算调整行为。 预算经人大审查批准后，成为具有法律效力的财政收支计划，未经法定手续的任何组织和个人不得变更。 特殊情况下需要调整和追加预算的，政府应当制定预算调整方案，并提请同级人民代表大会常务委员会审查批准。 与预算执行中资金筹措过度随意、挪用现象严重等问题相比，各级人大要加强和改进对预算调整的考核监督，及时了解预算变更情况，严格控制不同预算科目之间的资金筹措，加强对预算调整方案的考核工作，并依法调整预算

第三，完善决算审查监督。 人大作为结算监督的主体，应当参与结算的全过程，代表人民监督预算的执行情况。 依法完善人大预决算审查和监督程序，健全重大预算案特别调查或听证制度，逐步发挥人大各专门委员会、常委会各实务委员会的作用，通过专家座谈会、听证会等方法审查联系单位的预算草案，并将初步审查结果提交财经委员会

第四，加强预决算审计监督。 审计监督是保证预决算健康运行的比较有效的监督形式，采用财政资金的部门和单位必须接受审计。 各级人大应当支持审计机关依法履行职责，善于利用审计监督手段，用审计成果加强人大的经济监督。 组织审计机关对部门预算的执行情况、要点项目、要点资金和要点行业进行审计，推动被审计单位和部门审计决定的执行。 委托审计机关对政府预决算报告进行预决算审查，提供预决算意见，作为人大审查批准的重要依据，提高人大预决算监督的质量。

预结算全过程公开

《21世纪》:《决策》提出积极推进预决算公开，并提出了一点具体建议。 关于这个你有补充的建议吗？

尹中卿(预决算新闻除管理体制、分配政策、编制程序外，还包括收支计划、预算执行、预算调整、决算等。 除了《决策》中提到的应该公开的具体消息外，我认为还应该推进两个方面的工作。

首先，推进全过程的公开。 促进依法公开预算，从预算编制到执行、调整、决算和最后审定，所有复印件都将公开。 不仅要推进预算、预算调整、决算等情况公开，也要推进部门预算、决算、报告书公开。

其次，公布后，改善监督工作。 结算不是技术问题，而是不敢公开，不愿意接受人民监督的问题。 有问题的，各级人民代表大会应当定期组织人民代表大会代表和公民提问，追根溯源，消除疑问。 要按照统一协调、分阶段、分阶段的大框架，推进依法有序公开，做好发布后业务改革，健全长效机制，促进结算公开常态化、规范化、法治化。

《21世纪》:预算制度改革的目标之一是提高财政支出的业绩。 关于这个你有具体的建议吗？

尹中卿说:“第一，加快预算绩效管理改革。 各级人大全面推进预算绩效管理工作，将绩效管理理念和做法结合财政资金监管全过程，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖到各级预算单位和财政资金整体，将绩效考核要点从项目支出扩展到整个部门的支出和政策、制度、管理等方面， 要加强绩效考核结果的应用，把考核结果作为调整支出结构、完善财政政策、科学配置预算的重要依据。

第二，推进预算支出绩效评价。 各级人大要不断完善绩效管理和考核方法，扩大绩效考核展望，重视绩效考核结果的反馈和应用。 要不断完善绩效管理和考核办法，监督政府及其有关部门认真执行预算安排、预算调整明确的各项支出，对考核中发现的问题，及时提出改进意见和措施，提高财政资金的录用效果。

第三，推进财政资金的优化配置。 各级人大要进一步推进财政科学化、精细化管理，优化转移支付结构，提高专项转移支付资金的录用效率。 每个人要发挥财政资金的吸引作用，统一招聘社会资金和财政资金，让社会资金参与公共事业、公益事业，让政府用尽可能少的钱，处理尽可能多的事实，为公众提供越来越好的公共服务。