“国务院部署依法行政：政府法无授权不可为”

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作为现代良序社会的有力保障，被称为“天下程序、万事仪表”的法律，已经深入人心。 从20世纪90年代市场经济制度的建立，到15大把“依法治国”看成治国方略，两者在大致相同的时间阈值内渐进发展。 法时而立，时而入。 只有历史不断前进，法治跟上实践的步伐，才能引领和推动社会进步。

【新政公布】国税总局:希望新税收征收管理法修订6年末审议通过

【政策影响】商务部:正在起草新外资法将大幅削减审查权

这次，党的十八届四中全会描绘了全面推进依法治国的蓝图，提出了“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的总目标，确定了“完全建立以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的任务。 “党的领导”、“依法治国”、“党内法规”、“有法可依”、“司法公正”等关键词，成为我国走向法治国家过程中最有力的核心保障。

市场化、法治化是无法阻止的。 如何使经济法的制定更加科学、前瞻性、系统性，如何使法律的实施更具灵活性？ 看国务院和各部委是怎么从脚下开始的。

国务院:深化行政执法体制改革处理权利与责任的交叉问题

十八届四中全会后，各部委开始部署落实会议精神。

10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院党组织会议，贯彻党的十八届四中全会精神，研究部署推进依法行政建设法治政府的实务。

会议提出了推进依法政府职能转变、加强和改进政府立法、深化行政执法体制改革三方面的工作要求，即: 特别值得一提的是，会议多次反复改革、废除、释放，要求推进重点行业立法，使重大改革与法律依据、决策、立法紧密相连。

中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长马怀德对《每日经济信息》记者表示，政府自身建设、宏观调控职能行使、民生行业都是要点立法行业。 另外，作出重大改革决定后，要及时修订不适应改革决定的相关法律法规，保证改革在法治轨道上进行，或者用法治的方法实现改革目标，兼顾改革淘汰释放。

推动政府职能的转变

国务院会议要求依法推进政府职能转变。 继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单、负面清单，使政府法不可许可、法定职责必备，提高行政效能和服务水平。

“全面推进依法国家治理首先必须加快法治政府建设，而法治政府的核心问题是政府职能转变和调整的问题。 ”马怀德说。

马怀德解释说，迄今为止，政府承担了很多职能，与当前法治政府和市场经济中的要求不一致，因此必须加快政府职能的转变。 “加快转变政府职能，也是十八届四中全会提出的职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、廉洁高效、法治政府加快诚信的重要文案。 转变政府职能对法治政府建设、包括服务型政府建设具有重要意义。 ”

根据国务院行政审批制度改革实务领导小组办公室公布的情况，国务院一年多来共取消和下放了公司投资项目审批、公司生产经营活动许可、公司、社会组织和个人资质资格认定等7次共632件行政审批等事项。

会议还要求深化行政执法体制改革，理顺各部门执法权，推进综合执法，着力处理权利与责任的交叉、多头执法问题。 全面推进政府事务公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公众信服力。

“深化行政执法体制改革是全面推进依法国家治理、加快法治政府建设的迫切要求。 》国务院法制办公室副主任、中国法学会副会长袁曙光宏指出，深化行政执法体制改革涉及面广、从事量大、任务繁、艰巨，涉及各级政府所属的大多数部门和数百万行政执法人员，要以更大的勇气和力量积极稳妥地推进

“过去执法多为‘九龙治水’。 一个问题可能是，多个部门分别执法。 ”马怀德说。 他说，下一步必须落实四中全会精神，迈出实质性步伐。 通过立法、体制改革的方法，处理长期以来多头执法、分部门执法的问题。

要点推进行业立法

需要特别观察的是，国务院会议将加强和改进政府立法，健全政府依法决策机制，积极应对改革和经济社会快速发展的需要，并举行了多次改革、取消重复释放，推进了重要的行业立法，做到了依法可依、决策与立法紧密相连

要点就行业立法而言，马怀德向《每日经济信息》记者表示，首先应该是政府自身建设，应尽快制定行政组织法、行政程序法、问责法、新闻公开法等。

“另一个是政府行使经济调节、宏观调控的重要职能。 ’必须在宏观调控方面加强立法。 利率、价格、投资和税法方面的管制手段都应属于要点行业的立法范围。 马怀德表示，有必要重视社会管理、公共服务方面的立法。

会议还强调要严格规范公正文明执法，一切行政行为依法办事，手续正当。 各级政府和工作人员要率先遵守宪法和法律，不断提高法治意识和依法行政能力，用法治引领改革，快速发展，冲破障碍，改善民生，推进社会公正。

马怀德说，正确解决改革与法治的关系，实际上必须法治先行，立法先行，引领和推进改革。

“作出重大改革决定后，要及时编撰与改革决定不相符的相关法律法规，保证改革在法治轨道上进行，或者按照法治的方法实现改革的目标。 ”他说，“改革在先还是立法在先？ 最好的办法是先立法再改革。 但是，如果完成有一定困难，至少必须同步进行。 即改革性的同时进行立法或法修改，改革废放并举，改革与法治同时快速发展。

商务部:正在起草大幅削减审查权的新外资法

以“依法治国”为主题的党的十八届四中全会于10月23日闭幕。

10月24日，商务部党组书记、部长高虎城主持党组会议，主题为学习十八届四中全会精神。

高虎城反复要求全体商务干部对全面推进依法治国的中央重要决策部署，切实统一思想和行动，在党的领导下，在法治轨道上履行商务工作职责，提出了八个具体要求。

对此，《每日经济信息》(以下简称nbd )记者多次采访了商界“依法治国”的社会科学院国际法研究所国际经济法室主任、研究员刘敬东。

推进商业法的完善

nbd )商务部对商务体系依法行政的要求是，大力推进商务法的完善，使商务行业形成完整的法律规范体系、高效的依法行政体系、严密的监督体系、强有力的法制保障体系。 你怎么看待商务部提出的“依法行政”？

刘敬东:今年上半年( 6月9日)，国务院办公厅发布了《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》。 根据该通知，地方政府公布贸易相关措施和文件时，委托商务部进行合规审查。 这是中国加入世贸组织十多年来，为更好地履行世贸组织的义务和承诺而出台的具体可行的政策。

在贸易政策合规方面，我国还处于起步阶段，一些地方和部门在制定与贸易相关的政策和规章制度方面做得不太好。

例如，一些地方政府对某一领域给予优惠政策时，没有考虑土地、税收、银行贷款等优惠政策触及世贸组织补贴规则的可能性，被视为世贸组织禁止的补贴。 目前，地方政府的贸易政策合规还处于起步阶段，将逐渐推开这项事业。

nbd :中国正在吸收外资尝试负面清单注册制。 这需要清除很多部委的规章和不适应经济快速发展的法律吗？ 你如何看待制定《外资法》提出建议？

刘敬东:准入前国民待遇和负面清单是国际投资法的最新快速发展，其指导思想是尽可能少限制外资，以制定禁止性投资领域清单的方式实施外资注册制度。 除非负面清单涉及的行业，否则应该对外资无条件开放。

长期以来，我国实行的是政府主导和经济管理的方法，但目前正在向以市场调节为主的管理模式转变，不可操之过急。 具体办法是，在试验区试验成功的、考虑成熟的，尽快推进负面清单； 如果条件有点不成熟，某些方面经验不足，等经验丰富了再推开。 以自由贸易区、个别领域的审查改革为试点对象，推进负面清单的方法比较稳妥。

对于统一的《外资法》，商务部目前正在起草新外资法草案，合并《企业法》和外商投资三部法律(简称《外资三法》)，制定管理外国投资企业和国内企业统一的法律。 这是大势所趋。

关于外商投资多头管理的问题，相信在修改外资法和制定统一的企业法时，会考虑管理职权的分配问题。

完善的对外投资管理

nbd :在此期间，我国反垄断法的执行在国际上引起了一些不同的呼声。 你觉得这个问题怎么样？ 国际通行的反垄断法的执行与我国有什么区别呢？

刘敬东说:“中国实施《反垄断法》对内对外是一致的。 从目前发生的事件来看，内外平等。

反垄断法不是多头管理，不同的垄断行为根据性质，由不同的部门(国家发改委、商务部、国家工商总局)管理。

中国《反垄断法》的制定充分借鉴了欧美的经验。 相关部门在执法过程中，充分赋予被调查公司辩护权，所有手续和程序都是透明的。

当然中国的反垄断法也不完善，一点条款和地方正在被讨论。 随着在国内开展反垄断业务的经验越来越丰富，今后也会进行一点点的编撰和完善。

nbd :在中国的对外投资中，现在也在尝试消极列表制。 但是，目前没有统一的《对外投资法》，由多头管理主导。 商务部在传达学习四中全会精神时，提出加强涉外法律相关工作，运用法律手段维护海外投资权益，切实保障我国“走出去”人员和公司的人身和财产安全。 你对这个问题有什么看法？

刘敬东:对商务部来说，最新的《海外投资管理办法》出台后，一些事项大幅减少。 这是一项重大措施。 商务部在这方面已经有了很大的改善。

对外投资法的管理指导思想和大体上是鼓励公司对外投资，维护中国企业在外海投资的好处。 这还处于研究阶段，提议制定《对外投资法》只是个提案，还没有列入立法计划。

目前，对外投资确实是多头管理。 需要批准的项目不仅要经过商务部，还要根据领域和金额，经过国家发改委、海洋局、外交部、农业部、工业信息化部等。 正在进行的改革是中央部委的审批权下放。 随着法治国家建设的推进，对外投资管理也将逐渐完善。

国税总局:预计新税收征收管理法修订6年末审议成立

10月23日晚、24日下午，国家税务总局[微博]连续召开党组会议，学习党的十八届四中全会和习大总书记的重要演讲精神，引入税务系统贯彻落实措施。 国家税务总局党组织书记局长王军表示，要切实加强依法治国基本方针下做好税收工作的责任感和使命感，使依法治税的生命线深入全系统。

十八届四中全会提出要实现立法与改革决策的联系，使重大改革有法可依，立法能积极适应改革和经济社会快速发展的需要。 对财税工作来说，立法先行是依法治国下推进改革的前提。 由于目前税收行业的法治建设大多还空怀特，一位财税学者对《每日经济信息》记者表示，财税是国家治理的重要基础，财税立法是重要因素，许多税收立法工作也将加快。

财税法治建设留空白

年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修订预算法的决定。 算法修订始于2004年，始于10年春秋，经过四审，终于尘埃落定。

但是财税行业的法治建设还有很多空小白，以税收法为例，我国目前有18种税，但只有3种税是立法的，其他都是暂行管理条例。

另外，一些法律存在滞后等问题。 以目前采用的《税收征收管理法》为例。 从修订开始到现在已经有6年了，但该法律依然“难产”。 第一个原因是，各方很难通过“涉税新闻共享”等文案达成共识。 去年6月7日，《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》由国务院法制办公室公布。 该法的最终颁布，需要国务院在条件成熟时提请全国人大常委会审议。

财政部长楼继伟此前在杂志《求是》中写道，《税收征收管理法修正案》正在征求最后阶段的意见后进行修订。 在目前的修改进程中，有望在今年年底前提交国务院常务会讨论通过，“最快将在12月的全国人大常务委员会会议上审议”。

有多年财税法从业经验的北京市华税律师事务所主任刘天永向《每日经济信息》记者表示，税收征收管理法就是其中之一，许多税种是暂行管理条例，规定比较简单，所以在实际操作中不能直接采用，只能由税务总局不断发出通知说明。 “这个解释在实际效果上也有造法的功能，税务机关既征税又立法，容易侵害纳税人的权益。”

他说，由于不是正式法律，管理方法缺乏包容性，在新事物发生后，找不到电子商务经营者是否应该征税等法律依据。

国税总局:完善的税收法律体系

十八届三中全会在财税改革中提出“要完善立法，建立现代财政制度”，财税行业立法工作加快，除预算法修订通过外，《税收征收管理法》修订工作也在加快。

今年6月30日，中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。 税制改革的首要文案是推进《六税一法》的改革，其中《一法》是对《税收征收管理法》的修改，个人所得税、房地产税等改革都与《税收征收管理法》的修改密切相关。

十八届中央委员会第四次全体会议以依法治国为主题，为全面推进依法治国进行了战术部署，税法立法工作将进一步加快，我国税法体系将初步形成。

中国政法大学财税法研究中心主任施本文在接受《每日经济信息》记者采访时表示，完善的财税法体系应包括四个部分。 是完善的财税法律规范体系、高效的财税法治实施体系、严密的财税法治监督体系和有力的财税法治保障体系。 “十八届四中全会不仅为我国法治财税建设提出了目标，也提供了指导依据。 ”

王军在国税总局党组织会议上也强调，税务系统作为行政执法部门，要在实践依法治国基本方针中树立榜样，不断提高依法行政水平，提高和促进广大纳税人乃至整个社会的税法遵守度。 要推进税收立法，完善税收法律体系。

此外，楼继伟此前表示，目前急需修改《税收征收管理法》，除促进依法治税外，还将为个人所得税和房地产税改革创造条件。 根据新的财税改革路线图，税制改革以《六税一法》为重点推进。 财政部、国家税务总局已经出台了资源税费改革一揽子方案，将于12月开始实施。

国家粮食署:建立依法的粮食治疗

提出动议后发表草案、征求意见十多年的《粮食法》，有望在十八届四中全会后加快立法进程。

最近，国家粮食局召开党组织扩大会议，建议全面推进依法粮食管理，加快依法粮食建设，积极推进《粮食法》立法进程，着力提高粮食流通法治化水平。

事实上，在国内粮食行业，还没有受到完全的法律约束，现行粮食管理是根据《粮食流通管理条例》进行的，就法律地位而言，没有上升到“法治”的高度。

“虽然现行粮食管理还处于分散执法状态，但《粮食法》的颁布将有助于各级粮食行政管理部门更加集中执法权力。 ”一位地方粮食系统官员告诉《每日经济信息》记者，“这就是‘依法治粮’有更确定的负责人和工作目标。”

《粮食法》尚未制定

年2月21日，国务院法制办公室发布《粮食法(征求意见稿)》，征求社会各界意见。 但是，目前还没有制定《粮食法》。

今年全国“两会”期间，广西代表团30多名全国人大代表联名提出加快制定《粮食法》的议案。

议案指出，粮食安全是关系经济快速发展、社会稳定、国家自立的重大战术问题。 为了促进粮食生产、流通、销售等环节的规范、秩序，确保粮食安全，必须进一步加快《粮食法》的制定进程。

《粮食法(征求意见稿)》比较了市场配置粮食资源、粮食生产保障、粮食流通保障、粮食质量安全保障、粮食管制与储备、粮食产业扶持与快速发展等几个方面做出了法律规定，但对一些争议较大的议题意见征稿还没有明确界定。

“征求意见稿规定，粮食储备公司不得利用储备粮进行经营活动，不得从事其他违反国家粮食政策和规定的活动。 关于这一瓶，好处很大，各种各样的声音也很多。 ”上述粮食系统相关人士告诉《每日经济信息》记者。

今年全国“两会”后，《粮食法》的立法工作明显加快。 在人大常委会的实务报告中，粮食法的制定纳入了今年的常委会立法实务计划，今年6月中旬，全国人大常委会副委员长吉炳轩率军到江苏进行粮食法立法调查。 这是对粮食主产区的调查，根据《粮食法》的立法设计，可以看出保障粮食供给能力、提高主产区和粮食生产者积极性、明确产区和销售区的责任，都是要涵盖的重要环节。

粮食流通法治化[/s2/]

根据十八届四中全会的部署，粮食管理也将进入更加法治化的通道。

国家粮食局党组织扩大会议提出，要全面推进依法粮食管理的实施意见和实务方案，推进法治粮食建设，全面提高粮食流通的法治化水平。

事实上，粮食管理的法治化涉及多元社会角色的管理。 对粮食生产者来说，《粮食法》有助于防止耕地“非粮食化”，通过粮食特征功能区的优势补偿机制持续刺激粮食生产者的积极性。 对粮食经营者来说，有望通过《粮食法》获得粮食仓储建设、粮食加工能力建设、收购资金金融支持的法律依据等。