“流转农村土地经营权顶层设计：5年完成确权、登记、颁证”

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“土地改革”的顶级设计层出不穷。 11月20日，中共中央委员会办公厅、国务院办公厅发布的《关于引导农村土地经营权有序流转快速发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》提出农村集体土地所有权、承包权、经营权“分为三种权利”，引导土地经营权有序流转，快速发展农业适度规模经营。

与以往的农村制度相比，国土部法律中心主任孙英辉介绍说，三权分置将正式进入农村土地制度改革水平，试点进入立法阶段，释放巨大的改革红利。

中国土地测量计划院副总工程师邹晓云向21世纪经济报道记者介绍。

/ s2/ ]风险管理

事实上，20世纪90年代，各地都在进行农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的探索。

农业部数据显示，截至去年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。

全国3亿8000万亩耕地纳入流转大势之下，土地流转的风险管理显得尤为重要。

据中国人民大学农业农村快速发展学院院长兼农村建设中心主任温铁军介绍，提出这一意见的一个大背景是对土地流转的规范化。

11月21日，美国农业部部长韩长赋在接受总部采访时表示，我国农村土地流转总体平稳健康，但也存在需要重视和处理的问题。 一个地方强制推进土地流转，片面追求流转的规模、比例，侵害农民合法权益，一些地方市场不健全，服务水平有待提高。一家工商公司是长期、大面积租赁农户的承包方，“非农化”问题突出

为此，《意见》确定要加强对土地流转用途的管制。 严禁以土地流转为名进行非农建设； 建设变态观光度假村、高尔夫球场、别墅、私人俱乐部等。 严禁占用基本农田挖池塘种树或其他破坏栽培条件的行为。 严禁破坏、污染、围困闲置耕地、破坏农田基础设施。 坚决查处通过违法违反“租赁代征”进行非农建设的行为，坚决禁止擅自“非农化”耕地。

他还强调推进土地流转，加强对工商资本的防范。 对工商公司长期、大面积租赁农户的承包方需要确定的上限控制。 工商公司租赁农户承包单位应当按面积执行分级备案，并对租赁土地公司的农业经营能力、土地用途、风险防范能力等定期进行监督检查。

确切的权利是基础[/s2/]

《意见》规定，承包农户依法通过分包、出租、交换、转让和入股等方式迁入承包地。 鼓励有条件的地方制定扶持政策，引诱农户长时间迁往承包地，促进其转移就业。 鼓励农民在自愿的前提下交换和以方法处理承包单位的零碎问题。

国土部截至去年上半年的调查数据显示，全国农户承包土地流转，其中近80%是通过转包或出租等方式流转的。

“转包、出租是地方承包土地转移的主流，这种形式下农民不容易分享农业规模经营过程的增值收益，需要土地入股等越来越多的新转移模式。 ’蔡继明的介绍。

孙英辉表示，确权是土地转移、抵押担保等所有后续业务的先决条件，只有登记发展迅速，将各类不动产权利确认固定化，才能进行不动产产权改革和不动产市场交易转移。

社会科学院农村快速发展研究所研究员王小影也表示，中国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上。 长期以来以合同管理为主，缺乏严格规范的国家登记，加之没有严格的权属登记认定，承包地块权利界限不清，合同面积不准确，农民通过租赁等方式转移土地经营权后，收回土地时其权益容易受到侵害。

《意见》鼓励承包农户依法通过分包、出租、交换、转让及入股等方式迁入承包地。 鼓励有条件的地方制定扶持政策，引诱农户长时间迁往承包地，促进其转移就业。

事实上，国土部早就开展了农村土地承包经营权登记试点，处理了许多地方土地承包不同程度地块不确定、四至不明确、面积不准确等问题。

根据国务院今年8月对外发布的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，耕地、林地、草地等土地承包经营权等也属于登记范畴。

中央实务领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前宣布，今年3月，安徽、山东、四川三省和其余各省将选择一个县进行农村土地确权登记。 截至2007年6月，全国约140多个县正在进行农地确权认定试点。

土地确权价格一直是影响土地确权积极性的重要因素，国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志介绍，土地确权价格除地籍管理方面的测绘价格外，还包括推进农村产权改革所消费的组织和执行价格、土地产权定义方面的历史遗留

以土地承包经营权担保为例，《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律越来越强调农用地的社会保障功能，为农村土地承包经营权担保规定了禁止性规定。

“国家政策层面同意土地承包经营权抵押，但法律相关条款尚未修订时，当事人之间一旦发生抵押权纠纷，将面临抵押权无法实现的法律风险。 ”邹晓云表示，这也要求在落实意见，推进土地承包经营权抵押时，尽快启动农村土地承包法等相关法律的修改手续。