“三块地改革顶层设计呼之欲出 不突破三条底线”

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深入重组审议关于征收农村土地、集体经营性建设用地上市、试行宅基地制度改革的意见

专家拆除后，土地征用范围缩小，集体经营建设的用地可以入股，宅基地可以有偿退出

被誉为农村土地征收、集体经营用地建设、宅基地制度等备受瞩目的农村“三块土地”改革的顶层设计。 2日召开的中央全面改革深化领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，推进改革顶层设计与基层探索的互动，确保土地公有制性质不变、耕地红线不被突破、农民利益

《经济参考报》记者从许多权威人士那里获悉，这三项改革的顶层设计方向是:在十八届三中全会《决定》确定方向和任务的前提下，确定农村集体土地的所有权利主体和产权主体。 探索完善农村集体土地开采权类型和功能的集体土地所有权多种组织和实现途径，保障农民公平分享土地增值收益。

试点“三块土地”改革分类实施

中央全面深化改革领导小组第七次会议，要以维护和实现农民权益快速发展为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不变、耕地红线不被突破、农民利益不受损三条基本线，在试行的基础上有序推进 土地征收、集体经营性建设用地上市、宅基地制度改革密切相关，可以统一部署和要求，但是在试点工作中必须分类实施。 严守耕地18亿亩红线是推进农村土地制度改革的底线，是试点的大前提，决不可逾越。 严格检查宅基地制度改革的试点条件和范围，不得侵害农民利益，也不得以退出宅基地使用权为城市落户条件。 这是关系到社会稳定的重要措施。 中央有关部门和地方要加强领导监督，严格掌握试点条件。

《经济参考报》记者此前在知情的情况下得知，农村土地征收、集体经营性建设用地上市、宅基地制度改革试点必须收紧十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务。 大方向是多次在农村土地集体所有制的前提下，加强土地用途管制，明确土地所有权； 完全建设用地使用权，保障和丰富宅基地用益物权，建立完善的农村集体土地产权制度； 逐步发挥集体土地资源和资产的双重作用，最终形成产权明晰、权力确定、权益保障、平稳流转、合理的城乡统一建设用地市场。

与这“三块土地”相比，国土资源部有关人士告诉《经济参考报》记者，这项改革主要有几大亮点。

一是根据集体土地所有权的主体类型，将集体土地确定归属乡、村、集团三类集体产权主体，探索所有权的多种实现方法和经济组织形式。

二是根据土地的采用方法和市场需要，确立与国有土地同等的分拨、分租、租赁的土地开采权类型，赋予农村集体经营性建设用地与国有经营性建设用地同等的权利，在满足计划用途管制和依法取得的基础上，允许农村集体经营性建设用地分拨、出租、入股，

三是根据全部产权关系，在集体经济组织内探索宅基地有条件有偿采用和自主有偿退出机制，切实审慎推进农民住房产权担保，拓宽农民增加财产收入的渠道。

四是征地改革中，要缩小征地范围，规范征地手续，建立完善的补偿标准，建立被征地农民合理规范多元的保障机制。 与此不同，在集体经营性建设用地上市中，建立考虑国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

探索集体建设用地宅基地确权的超过7成

中央全面深化改革领导小组第七次会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要作用。 我国地区发展迅速，不平衡，改革试点实施条件差异较大，应鼓励在不同地区进行差异化探索。

近年来，各地结合各自实际情况，积极探索“三块土地”改革，为改革农村土地制度积累了经验。

国土资源部副部长胡存智介绍，多年来，国土资源部相继启动土地征用制度改革试点，逐步提高土地征用补偿标准。 截至目前，13个省制定了征地统一年产值标准，6个省已经实施了征地统一年产值标准，10个省全部实施了征地片综合地价。 征地统一年产值标准和区片综合地价由省政府公开公布，补偿标准普遍提高30%以上，部分提高两倍以上。

在扩大安置渠道方面，胡存智表示，部分地方结合实际探索，在征地时将一定建设用地留给被征地农民集体经济组织进行开发经营，长期以来拥有稳定的收益来源。 目前，全国20多个省正在探索居留地的配置方法，居留地的比例通常为征地面积的8%-15%。 另外，截至年底，全国30个省份对被征地农民社会保障工作进行了征求意见，约3000万被征地农民纳入基本养老保险范围。 目前一些试点经验在国务院相关文件中上升为政策，另一个试点探索为下一步深化改革提供了实践基础。

另外，作为开展所有土地改革的基础，集体土地所有权担保证的登记工作也在迅速推进。 到年底，全国农村集体土地所有权保证证的发放率已经达到97%，基本完成。 并且，有关部门加强了农村地籍调查，推进宅基地和集体建设用地录取权的切实登记发放，截至年7月，全国农村集体建设用地录取权和宅基地录取权的发放率分别达到72%和80%。 另外，大多数县市已经建立了发放农村集体土地担保权登记证书的数据库和新闻系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供了基础新闻。

据胡存智介绍，近年来，天津滨海新区、重庆、成都等部分地区开展了农村集体建设用地转移试点，正在探索增值收益在国家、集体、个体之间的合理分配。 广东、安徽在实践的基础上颁布农村集体建设用地流转政府规章的一点地方采取多种方式进行宅基地有偿退出，进行了以灵活运用为第一复印件的试点； 成都、温州等地还开展了宅基地抵押融资试点，推动了城乡之间生产要素自由合理的流动。

制约农村土地资源配置仍然效率低下

尽管各地都在进行积极的探索，但是随着城市化工业化的迅速推进，现行农村集体土地所有权制度中逐渐出现了一些不完善的地方，成为制约城乡统筹快速发展的重要因素。 这是当前必须与“三块土地”改革对比尽快进行顶层设计的重要原因。

这次改革涉及的土地资源非常丰富。 据调查，截至年底，全国集体经营性建设用地面积约4200万亩，占全国建设用地总量的13.3%左右，宅基地总面积约1.7亿亩，约占集体建设用地的54%左右。 但是，与这些重要的资源性资产相比，胡存智日前表示，长期以来，我国农村集体土地所有权不明，归属不明，农村土地资源配置效率低下，侵蚀了农村集体所有制度的基础，影响了农业生产。

在征地制度改革方面，《经济参考报》记者此前采访的业内人士表示，我国现行征地制度存在征地权行使范围过广、征地补偿标准低、征地手续不合理、征地安置途径单一等诸多缺陷。 征地矛盾纠纷日益突出，一些地方在土地流转过程中出现了“名为流转、实为强征”的方法，严重侵害了农民权益。

此外，中央农村实务领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前表示，宅基地制度存在的问题也较为突出。 随着经济社会的快速发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，许多地方已经多年没有宅基地划拨，“独栋”的承诺难以实现。 另外，由于宅基地的土地是免费采用的，所以在一点点的地方新建房屋也不会拆除，发生了违章建房等情况。 因此，现行宅基地制度亟需改革和完善，必须总结各地经验，逐步推进改革。

胡在智表示，人少是我国城市化推进的最大制约因素，但农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地的开采权是农民和农民的集体重要土地权利，直接关系到各农户的切身利益。 因为这一改革推动了城乡统筹快速发展，是破解城乡二元结构的原动力。