“地方融资困境破解术：财政部力推PPP模式”

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近20万亿地方债务风险亟须途径化解，新型城镇化需要大额投入。怎么破解这个两难问题？财政部

近20万亿的地方债务风险亟待解决，新型城市化需要大量投资。 怎么解决这个困境呢？ 财政部主导推进的公共私营合作制( PPP )模式会成为新的手段吗？ 接近监管层的人近日据《第一财经日报》记者介绍，在去年年底结束的全国财政实务会议上召开了讨论ppp模式的会议。 ppp模式是公共私有关系的英文缩写，一般称为“公共私营合作制”，也就是“公私合作”，包含广义和狭义两个范畴，目前讨论的是狭义的ppp模式 政府和业界认为，与bot (建设-经营-转让)模式相比，ppp模式更强调政府和社会资本的分担，有助于降低前期风险。 “在当前改革城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推进公司“走出去”的背景下，宣传采用 PPP模式，只有微观层面的操作方法升级， ”财政部部长楼继伟这样阐述了ppp模式对当前中国经济的意义。 但是，业内人士指出，我国法律法规还不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济效益明确性不高，金融机构为控制风险融资条件难以与国际接轨等问题。 此外，没有形成分享风险、分享收益的先行机制。 《第一财经日报》称，财政部将整理建立ppp项目库，健全相关法律体系，“如何支持”ppp的运营，并研究确定营造良好的运营环境。 去年年底结束的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。 根据“政府背书”变更投融资方法 审计署最新公布的地方政府债务数据显示，截至2009年6月底，地方政府承担偿还责任的债务规模达到10.89万亿元，承担担保责任的债务为2 . 另外，截至年底，3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率超过100%。 ppp的核心功能之一是转换公共产品的供给机制。 通过ppp模型，可以分离出一部分政府债务，也减轻了政府债务的压力，从以往单一年度的“预算收支管理”逐渐转向中长期财政计划和“资产债务管理”。 近年来，我国地方政府主要通过设立融资平台等途径进行市政建设，对改善民生和社会事业的快速发展起到了积极的作用，但也带来了债务规模高等弊端。 审计署最新公布的数据显示，融资平台企业是政府负有偿还责任的债务最优先出借主体，债务余额4.08万亿元，或债务余额2.9万亿元。 学术界认为，地方政府过于依赖以前流传的投融资方法，过多参与规划、建设、融资、运营等方面，也存在政府边界模糊、债务规模高、公共产品供给效率低、民间资本频繁进入“玻璃门”等情况 例如，公司参与建设运营，但政府不首先确定定价公式。 民间资本当然不敢进入，但直接属于政府的国有公司事后可以和政府讨论“定价”。 “投融资主体比较单一，首要依赖地方政府的话，容易出现项目论证不充分，仓促着手的情况。 融资平台和项目企业均由地方政府出资设立，项目建设风险、运营风险实际上也集中在地方政府。 但是，有点政府使用bt、bot等新方法，对项目给予了过多的承诺，项目的实施仍然依赖地方政府。 ”与会者说。 但是，由于地方政府直接参与投资，财务约束力不充分，一些政府为了追求业绩出现了重复建设和“豆腐渣”工程。 社会资本拥有资本承包工程，交给政府，也就是所谓的bt模式，因为不在意后续的经营，所以也容易发生“豆渣”工程。 bot方法是一种进步，具有政府计划设计、预测收入、定价、公司投标经营的优点。 但是，用这种“一口价”的方法，双方的预测不可避免。 “此前的基础设施建设由地方政府主导，对城市的快速发展起到了很大的作用，但现在压力有点大。 城市化会议后，城市快速发展的诉求更大，按以前的方法进行，将在建设速度、可持续发展、现有基础设施建设的运营、维护等方面面临挑战。 ”。据这些与会者认为，发布ppp模式后，地方政府积极性较高，难以继续走过去的道路。 也就是说，ppp模式将转变这种依赖“政府背书”的投融资体制，将政府的部分支出责任通过“特许经营权”的方法转移给市场主体的社会公司。 关于如何调动民间资本的积极性，ppp模式建立了政府和公司市场主体的“利益共享”机制，通过长期持有和经营，比较有效地平衡短期和长期收益，从而使公司“有钱、赚钱、有利” 另外，基础设施项目收益稳定，与股票、债券等相关性低，是养老金和主权财富基金等机构投资者的资产配置选择，有助于吸引这些资金。 例如，英国希思罗机场的6名投资者中有中投企业和加拿大养老基金。 预算硬约束可以防止政府的“”驱动器”市场 ，但ppp模型并不是没有风险的。 其独特的风险分担中也包含着政府承诺过多而“兜圈子”市场的风险。 根据国际经验，ppp项目的运营周期很长，常常经历多个政府。 这仅靠一次政府的承诺很难使私营部门放心，因此各国也确立了包括法律法规、政策文件、指导性文件等在内的制度框架。 另外，确定财政约束。 秘鲁政府规定，ppp项目总财政公约的现值不得超过gdp的7%，另外一些国家和地方政府还将财政公约纳入预算管理。 例如巴西政府要求将ppp项目补助金作为债务偿还资金纳入预算。 新西兰、澳大利亚、智利等国政府定期统计包括或有负债ppp项目，并公布数据。 在投融资中，投资者最关心的是风险分担机制，风险转移和风险分担也是ppp模式的核心部分。 风险分担的关键通常是“责任分担”，社会资本擅长建设、运营、控制技术风险，政府把政治、法律、政策风险分担在第一位。 但是，现实中也有政府“兜底”市场风险的例子。 如20世纪90年代，哥伦比亚政府保证了许多机场和收钱项目的收入，与独立电力制造商签订了长时间的电力购买合同，承诺支付公用事业，但由于支付价格过低，项目收入低于预期，哥伦比亚政府 如果政府机构不能“量力而行”地支持ppp项目融资，就有可能招致“大麻烦”。 年葡萄牙财政危机的导火索是，国际金融危机爆发后，政府滥用ppp模式，产生了较大的财政风险。 从国际上看，政府扶持ppp项目，通常通过设立担保基金等有限责任实体，或者结合财力状况进行预算硬约束，防止项目风险最终转化为财政风险。 依次拒绝“一拥而上”。 在国内，新方法一出现，常常伴随着“滥捕死亡”的局面。 如何宣传ppp模式才能避免这个怪圈？ “在我国现阶段，政府和社会资本合作模式的法律法规还不健全，相关的运营机制和管理经验的积累还需要时间，宣传ppp是一个循序渐进的过程，不能‘一个人往上走’。 要研究比较措施，用ppp支持国内基础设施建设”楼继伟指出，要解决“政府与市场的关系、现在与长期的关系、以及以前流传下来的创新的关系三者之间的关系”。 接近上述监管层的人也表示，ppp模式对当前的地方政府也提出了挑战。 “如果管理不善或无法形成竞争市场，最终的价格也需要政府承担。 ” 对适合PPP模式的项目也有很高的要求。 只有规模比较大、诉求比较稳定、长期合同关系比较明确的项目，如供水、供电、通信、交通等，才适合使用政府和社会资本合作模式。 “第一是基础设施建设，包括桥梁建设、垃圾解决、水电上下、小区建设。 今后，医院、养老等也不排除引进ppp模式。 ”财政科学研究所所长贾康表示，通常这类项目吸引的民间资本在偏好方面并不高，但能够获得稳定的回报，这与天使投资等绝对不相符。 但是，ppp模型在我国推广还存在许多难题。 据有参加ppp模式经验的中国中信股份有限公司总经理助理洪波介绍，中方法律法规不够完善，项目风险分担机制不够健全，金融机构为控制风险融资条件难以与国际接轨，项目 另外，没有形成发起人，即建设方、运营方、融资方、规划设计、包括咨询在内的中介机构等共享风险、共享收益的先行业务机制。 楼继伟表示，针对未来ppp模式的快速发展，财政部将研究包括三个方面的具体操作问题、研究确定“建设什么”的问题，尽快整理并建立ppp项目库。 确定“如何管理”的问题，建立健全渐进的ppp模式法律体系； 确定“如何支持”的问题，营造良好的ppp模式运营环境。 目前，地方积极性稍高，应财政部要求开展相关工作。 1月10日，浙江省长李强在全省财政地税业务电视电话会议上表示，今年将推广试点ppp模式。 《第一财经日报》记者从浙江省财政厅获悉，浙江省方面正在草拟具体方案。 PP模式无疑会加速浙江民间资本进入公共设施行业。 成为高铁项目和进军海外的“样本” 对推动中国企业“进军海外”也将发挥重要意义。 楼继伟将“试水”高铁项目“进军”到法制比较健全的国家，整合国内运营商、设备供应商、工程承包商、资金供应商等，充分利用ppp模式，将该项目“进军”转型升级为“示范例” 与国内的投融资模式相似，以前流传的“走出去”融资模式也面临着变革的问题。 其中，在“融资难”方面，在以前流传的模式下，外方借款人通常是项目发起人，国内银行向外国政府寻求主权担保，但目前这方面的障碍越来越大。 我国公司多处于价值链低端，多通过项目施工赚取“辛苦钱”，少参与科研、计划、运营等价值链高端，业务附加值低。 数据显示，全年国际工程承包商净利润率平均为5.9%，但我国几大建筑公司还不到2%。 由于大部分项目是“用锤子买卖”和“建成后马上走”，所以在东道国产生“企业品牌效应”也不容易。 ppp模式是解决上述问题的关键。 ppp模式中，政府和公司共同设立spv (特殊目的机构)，捆绑为“优势共同体”，一起负责项目管理。 通过签订双方的长期合同，东道国政府帮助公司解决了政治、法律等风险，确保了互利共赢，大幅减少了政策变更风险。 “用PPP模式参加海外项目，和在国内起到的作用是一样的。 对政府来说，政府的资金压力减少，对社会来说，项目的绩效和服务水平提高，对公司来说，可以打开以前打不开的空之间。 ”嘉康说。