“城镇化规划推行阻力：地方政府不愿承担公共价钱”

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中国进入了“市民化”的时代

第一个国家级城市化计划于3年底出台

3月16日，各方正式对外发表了期待已久的“国家新型城市化计划(年()”(以下简称“计划”)。

3月19日上午，国家发改委副主任徐宪平等6名副部级官员出现在国务院新闻办公室新闻发布会现场，共同解读了这一计划。 “这是今后一个时期指导全国城市化快速发展的宏观、战术和基础性计划，也是中央颁布实施的第一个城市化计划。 ”徐宪平说。

这是中国城市化快速发展的顶级纲领性文件，不仅确定了未来中国新型城市化的任务、目标，还指明了城市化的路径。

确定提出“以人为本的城市化”。 国家发改委规划司副司长陈亚军认为，以人为本的城市化是城市化对正本的清源。 “农民工不仅是生产者，也是生活者。 我们不仅要为农民工提供就业，还要让他们在城市中体面地生活，让他们享受和市民一样的基本公共服务。 这也是计划最大的亮点。 ”

国家发改委国土开发区域经济研究所副所长肖金成表示，建国60多年来，这是中国第一个城市化计划。 “计划确定以人为本，从五个方面规定了新型城市化的内涵，还对‘人’进行了表述。 也就是说，以农业转移人口为目标，对农业转移人口的市民化做出了明确规定，并做好了包括户籍制度、公共服务、子女就学等在内的一切安排，这是一个突破”。 肖金成说，这是给他留下的最深的印象。 过去地方城市化在认知上有点问题，但计划的出台有利于统一大家的认知，有利于规范各级政府的行为，确定了城市化快速发展的方向，给全国人民定下了确定的目标。

“市民化是城市化的核心，是改变农业，让人口转移到市民的同时，和城市居民享受同等待遇的过程，从某种意义上说，城市化是市民化。 中国社会科学院城市快速发展与环境研究所副所长魏后凯表示:“不处理市民化问题。 城市化是指没有质量的城市化，是不完全的城市化”。

计划编制有两个难点

计划历时三年制定，便于计数。 三年的讨论和修订，难点和核心在哪里？

多次参加策划讨论的人向《中国经济周刊》表示，策划制定期间有两个难点。 一个是体制问题。 户籍制度、土地制度、社会保障制度等体制框架已经成为城市化的障碍，要破解一切障碍还需要推进改革。 二是中央和地方的冲突。 “现在地方积极性很高，城市化得到了很大的推进，但只重视城市化的速度和土地的扩张。 中央强调提高城市化质量，提高市民化程度，保障城市化的积极稳妥推进”。

徐宪平表示，去年，中国7.34亿城市人口中，2.34亿农民工及其移居家庭在教育、就业、医疗、养老、保障性住房方面无法享受城市居民的基本公共服务，城市内部出现了新的二元结构。

让农业转移人口真正成为市民，与之直接相关的就是户籍制度改革。 “我们看到的户籍只是表象的外壳。 关键是户籍背后隐藏的公共服务、社会保障、福利待遇。 推进公共服务均等化意味着需要支付越来越多的价格，为农民工缴纳社会保障需要花钱，以前不让农民工进入市民管理，现在却投入了越来越多的人力和人力来管理越多的人口。 ”肖金成说。

另外，城市公共建设、环境资源的集约快速发展带来地方公共支出的增加。 多次参加规划讨论的这些人表示，地方政府不愿意负担城市化带来的公共费用，这是制定和推进城市化规划的现实阻力。

为了解决这一矛盾，年政府实务报告确定“探索建立农业转移人口市民化分担价格、多元化城市建设投资等机制”。 计划建议进一步细化价格分担机制和资金保障措施，将财政转移支付与农业转移人口市民化结合起来，中央和省级财政安排转移支付考虑常住人口，鼓励城市接受农业转移人口。

财政部副部长刘昆在接受媒体采访时表示，处理城市化资金来源将从两个方面推进。 一、加大支持地方政府债券城市化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权力，完善现行地方政府债券制度，探索常规债券与特殊债券相结合的地方政府举债融资方法。 二、宣传政府与社会资本合作的模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明的方法，引导社会资本参与城市化基础设施建设。

首次给出约束性指标

在今年的政府工作报告中，城市化的“三个一亿人”问题是亮点之一，这是国家首次将城市化的目标任务具体化。

李克强总理在政府的实务报告中指出，今后一个时期，要重点促进约1亿农业转移人口的定居城市，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，吸引约1亿人进入中西部地区的邻近城市化。

计划首次给出城市化质量和水平的制约性指标，要求到年城市常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。 计划还从基本公共服务、基础设施、资源环境三个方面设定了16个指标。 例如，外出务工者随着孩子的移居要求接受义务教育的比例达到99%，百万人口城市公共交通占本土化的比例达到60%等。

徐宪平在《中国经济周刊》上表示，各城市将分别在不同地方适当和差别地落实相关指标。 例如，各城市的定居政策不同。 “有人口500万以下的城市、省会城市、地级市、县城，我们的计划中，各城市要因地制宜地制定农业转移人口落户的具体标准，向社会公布吸引农业转移人口的前景和选择。”

计划能否落地，魏后凯认为，关键是采取那些辅助措施。 “未来非常重要的事业是保证计划的实现，包括户籍制度、社会保障等改革要逐一推进，采取相关措施”。

肖金成认为，有了这些指标，将来就必须按照这个指标对每个城市进行监督检查，如果达不到城市的人口规模，就必须以用地加以限制。 另外，例如在农民工子女入学、社会保障方面达到指标可能还需要时间。 它可以比较每个城市的过程，对外公布，然后每年向城市明确具体指标。

《国家新型城市化计划》的定量解读

计划

“年，城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，两者差距缩小2个百分点左右。 ”

肖金成:离年还有6年，现在我们的城市化率是53.7%，和目标的差距是6分多，这意味着将来我们每年要增加1个百分点。 截止到2009年，我国人口达到14亿人，每年移动的农业人口为1300万~1400万人，这个指标平稳，完全可以达到。

户籍城市化率每年上升到45%，这意味着每年要处理1500万市民化问题，关键是要转移人口定居。 现在的困难是大城市控制人口，但是农民不想在小城市定居，所以很矛盾。

魏后凯:户籍人口的城市化率更有意义。 能否实现年45%的户籍人口城镇化率目标，取决于户籍制度改革的推进程度、农业转移人口的公共服务能否跟上。 目前，我国已有15个省统一建立了城乡居民基本养老保险制度，14个省建立了城乡统一户籍登记制度，但户籍人口与新纳入户籍人口的标准还存在差距，其背后的公共服务仍是原有情况。

计划

“年，农民工随子女移居接受义务教育的比例在99%以上，城镇常住人口基本养老保险覆盖率在90%以上，基本医疗保险覆盖率达到98%。 ”

肖金成:这些指标非常有意义，确定了农业转移人口的城市政府的责任，但我觉得还很难推进。 在社会保障方面，许多地方尚未实现全面覆盖，社会保障跨省转移尚未实现，在全国尚未实现统一社会保障制度和标准的儿童入学方面，许多农民工子女无法上公立学校。 在这样的现实情况下，地方城市政府为了实现目标，有必要大力推进。

魏后凯:单从社会保障的覆盖率来说，它应该在年前全部覆盖，所以这个目标还很低。 目前，该指标的难点是城乡二元差距较大，如何结合？ 中央刚刚提出要统一城乡养老保险，我觉得将来城乡医疗保险也很难统一。

农民工随着子女的移居，接受义务教育的比例从80%上升到99%，实现这个目标没有太大问题。 问题是农民工子女进城的只有一半左右，还有50%留在农村，还留在农村，包括留守儿童在内的问题怎么处理？

计划

[/s2/]“年，城市生活的人均建设用地在100平方米以下。 ”

肖金成:控制城市用地会影响地方财政收入，但这将提高城市土地集约利用效率。 其实，城市用地的相关标准早就有了，以前国家规定1平方公里人口为1万人，但是是按照户籍人口执行的，没有严格执行。 目前，我国许多城市还没有达到这个指标。 现在，要根据常住人口明确城市用地，一点城市就更难实现了。 但是，这样做可以鼓励城市吸纳农业转移人口。 如果是人口比较多、城市规模小的城市，可以扩大城市规模；如果是人口比较少、城市规模比较大的城市，可以粗放式开发城市土地的方法。

魏后凯:目前，我国城市生活的人均建设用地早就超过了这个指标，每年130平方米左右，超过了发达国家的标准。 目前很难把这个指标控制在100平方米以内，也很大程度上影响了地方政府在出售地获得财政收入。