“央行酝酿农地抵押试点方案 19省关联地区正试点”

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金融机构的积极性高涨，全国19个省相关地区正在试行

央行准备农地抵押试点总体方案

中农事务主任陈锡文说，改革涉及的修法将参考自由贸易区的模式

新农村土地制度改革加快，改革相关法律法规的修改成为当前业务的一大亮点。 随着越来越多的金融机构积极试点农村土地承包经营权抵押贷款业务，其面临的现行法律法规抵触问题越来越突出。 日前，中央农村事业领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受《经济参考报》记者采访时表示，目前央行有关部门正在研究对农村土地承包经营权抵押贷款试点工作进行总体布局的方案。 改革中所有涉及法律修改的文案都将参考上海自贸区“先行先试”的方法。 也就是说，考虑是否可以在部分试点地区获得批准后推广，在成果得到验证后在全国修改法律。

十八届中央委员会第三次全体会议后，中央迅速清理分解了300多项改革任务。 其中，根据《中共中央委员会关于全面深化改革若干重大问题的政策决定》，“赋予农民承包地占有、聘用、收益、流动和承包经营权抵押、担保功能”的业务由中央银行主导。 今年以来，包括北京、四川、湖南等地在内的金融机构相继启动农地承包经营权抵押贷款业务，相关机构包括中国邮政储蓄银行和各地城市商行等。 此外，国有大型银行也瞄准了这项业务。 工商银行、建设银行乃至国家开发银行在该行业都有试点计划，日前农行率先发布了相关办法，成为首家从总行层面推广此类贷款的大型商业银行。

但是《经济参考报》记者此前进行了多次访问，发现目前开展这项业务的地区，由于法律、政策的现实障碍，面临着许多困难。 因为要推进这项事业，需要修改《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等相关法律法规。 目前，这些法律规定农村土地的开采权不能转让、出租、抵押和担保，直接相关业务不能合法开展(

陈锡文表示，目前，全国19个省的相关地区正在试点，为了保证试点工作有序进行，央行相关部门正在考虑制定整体试点方案。 改革过程中相关法律副本颇多，央行也在与立法机关积极表达信息，法律修订工作正在扎实研究中。

到目前为止，改革涉及的法律问题通常是采取“改革”“废除”三种解决手段，但在农地承包经营权抵押的问题上更是麻烦重重。 陈锡文表示，《物权法》、《担保法》等规定农村集体土地的采购权不得用于抵押担保，当初央行希望有关部门制定司法解释的方法使这一改革合法化，但司法部门认为司法解释不到此地步。 因此，法律未修改，意味着改革不能在全国范围内执行，现在只能由立法机关在一定期限内在一定范围内授权，在特定地区不执行部分法律的条款。 这个模式的典型例子是上海自由贸易区。

“上海自贸区是指28平方公里范围内，3部法律3年内可以不施行，但3年后必须验证授权的效果。 如果效果好，则是将来法律修改的重要根据，如果没有效果，则退回，考虑其他方法。 ”陈锡文说，农村土地制度改革遇到法律障碍时也将使用这一模式，首先不会在全国范围内推广，也不会否定现行法律，因此只能试点实施，其次必须在考试前得到人大常委会的授权。 值得一提的是，授权手续非常严格，在上海自贸区，国务院最初提出的是4部法律3年不执行，但最终人大常委会经过讨论通过的只有3部法律。

陈锡文说，在实践中，回避法律障碍也有很多妙计。 例如，《担保法》中没有提到承包经营权的概念，原文中使用了土地“采用权”。 目前，各大金融机构在根本不触犯法律的情况下继续试点，留下了一定的空空间。 对中央政府来说最重要的是明确如何设计试验方案，通过立法和司法机关的信息表达，在什么样的限制条件下进行改革。

目前，地方政府和金融机构开展这项事业的积极性很高，对农民也有一定的期待度。 进入今年以来，贷款资金定向扶持“小额”“三农”的政策信号越来越确定，但受经济下降周期的影响，商业银行资产质量下降的压力也很突出，银行倾向于用抵押方法创新，农地承包经营权抵押是当前金融机构的重要选择之一 不过，陈锡文表示，目前各大机构确实在应中央要求进行试点，但这一模式能处理多少农业资金短缺，对其未来的快速发展寄予多少期望，还是要实事求是，这其中还很细致

例如，目前通过三权分置的理论处理了一些实践问题，但农民拥有的土地经营权，可以自行处置抵押，最差的情况是失去几年经营权。 但必须注意的是，经营权是流动的。 如果将流动的经营权再用于住房贷款，如果承租人未归还银行的钱就逃跑，那么原土地承包人和银行都将无法收回土地。 据悉，这种情况在部分地区已经发生，有农户在转移全村土地经营权后，发现不足200万元以上的抵押贷款，选择了“退路”。 最终通过地方政府的协调将土地还给各农户，但由于银行未能取回贷款，农民的承包经营权证也无法取回。

“未来还不知道会引起多少相似的问题。 ”陈锡文表示，由于该方案的设计必须缜密，例如金融机构在解决转移后土地经营权的抵押时，不能在每一个比较有效的转移期进行抵押。 例如，5年的转移期最多为2年，到期不能偿还的话，之后的3年银行可以借给其他人土地，防止承租人逃跑放贷。